中国干旱区水土保持的法律思考

 

杨素娟

中国政法大学环境资源法研究所

 

 

中国の乾燥している区の水害と風害防止についての法律思考

 

楊素娟

 

中国政法大学環境資源法研究所

一、中国の乾燥している区の概況

二、中国の乾燥している区の水害と風害防止の問題と原因

三、乾燥している区の水害と風害防止法律と政策提案の完備

1．水害と風害防止法と関連政策の宣伝教育を強化し、公民の水害と風害防止の法律意識を高める。

2．権威また高い効率的な流域管理と地区管理が互いに結合した水資源管理体制を健全にし、水害と風害防止の管理工作の科学性を高め、厳格に法律を執行する。

3．公衆参与の法律構造を改善し、公衆の水害と風害防止計画方策と水害と風害防止違法行為に対しての監督などの環節に参与する法律手続を明確にして簡略化する。

4．経済のバックアップシステムを取り入れ、節水や砂を防御し砂を治めるし砂を強固する行為や生態林の建造など各種の形式の水土保護と管理行為を奨励し、違法行為に対しての処罰程度を強める。

 

一、中国干旱区概况

（一）干旱区

目前，关于干旱区的定义主要通过年降水量、干燥度和干旱指数三个指标的考量来确定。

1）通常将年降水量在200mm以下的地区称为干旱区，年降水量在200mm一500mm之间的地区称为半干旱区。一般而言，干旱区(Arid Area)是指二者的总称。

此外，由于气候水文过程的分异，地球上各地区的蒸发与降水不平衡。当蒸发超过降水，形成“缺水的干旱地区”。

2)中国科学院自然区划工作委员会，主张以通过经验公式确定的干燥度来定义干旱区。普遍采用的是年干燥度的气候指标。年燥度在3.5以上的地区，即为干旱区。

3) 1977年联合国粮农组织等机构提出的荒漠化图以干旱指数P/EtP来确定干旱区。这里，P为降水，EtP为由彭曼方法计算得到的蒸腾。它综合反映了气温、风和太阳辐射。P/EtP<0.O3的地区为极端干早区，0.03 P/EtP<0.20为干旱区，0.20<P/Etp<0.50为半干旱区。

2．中国的干旱区

根据上述标准，中国贺兰山以西和祁连山、昆仑山以北的广大区域，即我国西北地区，为干旱区，属中亚纬向干旱地带圈。《中国综合自然区划(初稿)》 所确定的干燥度k>2.0的地区，包括新疆全部(较湿润的山区除外)、甘肃河西走廊、青海柴达木盆地、内蒙古和宁夏西部阿拉善高原等地。

中国干旱区约占全国国土面积的1/4。

二、中国干旱区的水土保持问题及原因

（一）存在问题

1）土地沙漠化严重

我国北方地区沙漠化土地年均扩展迅速。

干旱地区的荒漠化主要有风蚀荒漠化、盐渍荒漠化和耕地退化。

以甘肃省民勤县（位于石羊河流域最下游，是腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠之间的重要绿色屏障）为例，全县各类荒漠和荒漠化土地面积已达2288.3万亩，占全县总面积的94.51%。近些年，沙漠外围已有10万亩耕地沙化，北部近10多万亩耕地因盐渍化而被迫弃耕，395万亩草场退化，58万亩林地沙化。沙漠每年以8～10米的速度向农田推进。自上世纪50年代以来，全县弃耕农田33万亩，其中绝大部分已经沙化。

2）水资源匮乏

中国干旱区地表水、地下水资源逐年减少，十分匮乏。

以甘肃省民勤县为例。地表水年均入境量，由五十年代的5.42亿立方米，减少到九十年代的1.524亿立方米，到了2002年，入境流量仅为0.84亿立方米。由于地下水位持续下降并且水质恶化，民勤绿洲内部地下水矿化度由南向北年均以0.02～0.35克/升的速度上升。全县人均水资源占有量520立方米，为全国的1/5，全省的1/3；亩均水资源占有量130立方米，为全国的1/14，全省的1/2。

（二）形成原因

人为原因加剧了干旱区的水土荒漠化与水资源匮乏。

1）水土资源利用不合理

地下水超采、灌溉水质矿化，导致土壤盐渍化程度高，从而使很多耕地不能生长农作物，进而被弃荒、沙化。

掠夺性地开荒、甚至在生态极其脆弱的沙漠腹地打井开荒。一方面，导致原有的沙丘植物被毁掉，流动沙丘增多，沙丘移动速度加快；另一方面，由于市场变化及沙暴肆虐，农民沙漠作物收入少，又使大量开荒土地被迫弃耕，成为新的沙漠生态脆弱地，加剧了风沙危害。

滥伐林木、超载放牲。某些地方为种植葡萄等经济作物，砍掉用于防风固沙的沙枣林等防护林带，因此，降低或丧失了林带树木的防沙功能。同时，干旱区多为耐旱沙生惰性草类，其特点是根系发达、植株矮小、生长换代速度慢，易被破坏而不易恢复。过度放牧，导致沙生植物死亡、植被迅速减少，进而使干旱区草场退化、荒漠化。 

2）水土保持工作的监督管理不力

水资源管理体制不健全。流域管理机制尚不健全，行政区域为单元的水资源管理体制，注重地方利益保护，加剧了干旱地区争夺水资源的矛盾，特别是上游地区水资源利用不合理，加剧了中下游水资源匮乏、土地荒漠化。

水资源利用结构不合理、利用效率低，有关监督管理形同虚设。如，对地下水开采的审批管理权力分配及管理混乱。近年来，耗水型工业企业及其他用水户迅猛发展，用水量猛增，农业用水无序打井、取水现象严重，甚至非法开荒、打井，对地下水资源实施掠夺性开采。

3）水土保持法不完善

水土保持法缺乏利用经济手段进行宏观调控的制度规范。如，干旱区的水资源管理。首先，地下水取水许可的条件宽松、水价低，与水资源紧缺的干旱区现实严重不符。农业灌溉水价普遍偏低，多数灌区处于低于成本运营状态，特别是中下游井灌区的水价过低，自备水井只收基本水费，实际上“鼓励”了多用水多受益的行为。其次，是对水资源的有效保护得不到补偿，对于多用多占水资源的行为没有处罚措施，通过节水措施节约的水量无法配置到高产出、高效益的行业和产业中。

鼓励水土保持行为的优惠政策不透明，不能充分调动起社会成员的积极性。实现水土保持的许多关键问题，如节水技术推广、优良品种选育、病虫害防治等得不到解决；很多治沙林场、育苗、治沙站、保护站等基层防沙治沙单位职工生活十分困难，造林种草管护费没有来源，正常的防沙治沙工程举步维艰。

三、完善干旱区水土保持法律及政策建议

1）加强水土保持法及有关政策的宣传教育，提高公民水土保持法律意识。

2）健全权威、高效的流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制，提高水土保持管理工作的科学性，严格执法。

3）完善公众参与的法律机制，明确和简化公众参与水土保持规划决策、水土保持违法行为监督等环节的法律程序。

4）引入经济激励机制，奖励节水、防沙治沙固沙、生态林营造等各种形式的水土保护与治理行为，加大对违法行为的处罚力度。