日本土壤污染对策法及修改问题

高桥 滋

2008年3月28日

一、世界的土壤污染对策法

在实现了工业化的各国中，很多国家被以工厂旧址，废弃的军事基地等，所带来的深刻的土壤污染问题而困扰着。例如，在美国，以运河公害事件为契机，1980年制定了《非常基金法》，也称为《综合环境反应以及赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act），并于1986年制定了《非常基金修改及再授权法》（Superfund Amendments and Reauthorization Act)。在德国，虽然各州先分别制定了对策，国家也于1999年通过并制定了《联邦土壤污染对策法》（Bodenschutzgesetz）。此外，在荷兰等国，土壤污染对策法也得到了完善，现在，为了保护欧盟的土地，关于对污染情况的掌握以及国家修复战略的制定，对加盟国予以义务化的框架构筑指令案也已经在欧盟公布，目前正在审议当中。

二、目前的土壤污染对策法

1 日本的土壤污染的状况

日本制定土壤污染对策的历史可以追溯到明治时代。尤其当时，由矿山排水而引起的农业用地污染成为了很大的问题。之后，由于含有以铬等为主的重金属的农作物的产生，1970年制定了关于防止农业用地的土壤污染等问题的法律，该法律是以土地改良事业为目的，通过由都道府县实施公共事业（掺杂土等），来推进农业用地污染对策的一部法律。并且，从这个时候开始，在城市部也逐渐出现了明显的土壤污染的情况，在1973年发生了“东京都六价铬矿渣事件”之后，土壤污染问题成为了社会现象。而后，即使在1991年制定了关于土壤的环境基准（希望尽可能达成的基准）之后，污染的事例也以每年50件甚至超过100件的程度被曝光，这个数据仍有增加的倾向。

2 市区土壤污染的对策法制度的沿革

A 市区土壤污染对策的法律上的问题点

如上所述，关于农业用地，在以通过作为促进农业生产的传统方法的土地改良事业，来进行农业土地的土壤改善的形式下，污染对策得到了逐步地发展。当然，从造成污染的原因人负担的观点来看，对于造成污染的企业，尽管在法律上，土地改良事业的费用作为该原因人的义务被要求支付，然而在该污染已经存在很久，以及因果关系无法明确，甚至向造成该污染的企业要求支付的行为很困难的情况下，由于存在了这样一个可以实施公共事业的法律构造，农业用地的土壤污染对策得以稳步发展。

与此相对的是，对于农业用地以外的土壤污染问题来说，不存在将公共事业正当化的依据。在污染仅限于私有土地的情况下，公共积极从事该对策的必要性无法得到正当化。更进一步地说，先不说仅限于禁止进入等临时对策的案例，土壤污染对策在实施过程中所进行的挖掘，除去等工程需要庞大的费用。在这种情况下，对造成土壤污染的原因人，或是土地的所有人要求其采用污染对策的行为，也曾被指责为会造成过度的负担。

B 地下水污染对策的推进

因此，当时的环境省，从在都市近郊被作为饮用水，以及灾害时作为紧急饮用水的地下水的污染开始，着手制定了对策。以由三氯化乙烯而引起的地下水污染问题为契机，首先在1989年，一般来说，禁止了有害物质的地下渗透，与此同时，进行了将经常监视水质作为都道府县的义务的规定包括在内的水质污浊防止法的修改。并且于1991年制定了土壤环境基准。

  然而，在仅仅将地下水的污染问题纳入法律规制的观点的场合，关于地下水污染的根本原因---土壤污染的追溯，在制定对策上仍存在界限。因此，为了综合地反省关于土壤污染对策的法律问题，作为非公开的环境省水质保护局局长交流会议，于1992年设立了「土壤环境保护对策座谈会」（委员长森茑昭夫，名古屋大学教授；作者也作为委员参加了该座谈会），并于1995年发表了中期报告。

在该座谈会上，研究并调查美国，德国（联邦法成立之前的州法律的规定以及联邦法案），法国等各外国的土壤污染对策法律制度，调查地方公共团体的先进事例等等，进行了比较概括的研讨。所得出的结论中，虽然关于推进制定土壤污染这个问题本身的对策的必要性得到了认可，①造成污染的原因人不能特定或者不存在的情况下，谁来充当对策的实施主体；②如何处理需要高额费用的关于土壤污染的调查，对策的费用负担等问题仍然没有达成一致。并且，由于土壤污染而产生的现实中的健康风险的程度无法明确地衡量等问题也在该会上被提出。为此，在该座谈会上，提出了作为地下水污染的事先防止对策的补充，都道府县的知事（地方首长，相当于我国省长级别）可以对成为地下水污染问题原因的特定设施的操作者提出净化命令这样的法律修改的建议（根据这个建议于1996年进行了法律修改）。并且，在1997年，关于地下水的环境基准也追加了新的项目。

C 土壤污染对策法的制定

在此之后，由于相继发现了土壤污染的事例，环境省于1999年1月，筹划制定了《与土壤，地下水污染有关的调查，对策方针》，该方针运用了在调查，对策实施过程中显示出的技术方法。然而，被发现的关于土壤污染的事例仍然维持了很高的比例。在产业界中，也出现了如果关于污染对策的规定在法律上不能得到明确的话，对于土地交易也会产生负面影响等担忧，与此同时在各政府部门，认为对法律进行完善是十分必要的见解也得到了明示。（1999年经济战略会议，2000年12月行政改革推进本部规制改革委员会，2001年3月综合规制改革会议等）并且，作为环境省环境管理局水环境部长的讨论会，「关于土壤环境保护对策制度的现状座谈会」（委员长原田尚彦，东京大学名誉教授；作者也作为委员参加了该座谈会）被召开，并于2001年9月发表了中期总结报告。在此之后，经过中央环境审议会的审议，修改法案在第154次一般国会上被提出，并于2002年5月被通过。

3 现行法律的内容

A 土地所有人的调查责任，净化责任

日本土壤污染对策法具有将土地所有人作为污染对策的首要义务者规定下来的特征。首先，在制造，使用或者处理特定有害物质的设施被废除使用，以及由于土壤污染可能造成健康上的损害的情况下，土地的所有人，管理人或者占有人（以下简称所有人）必须对于土壤污染情况进行调查（法3条，4条）。

另外，污染对策规定，当土壤超过了行政法规所规定的基准（关于挥发性有机化合物的土壤洗提量基准；关于重金属的土壤洗提量基准以及土壤含有量基准；洗提量基准应与土壤环境基准一致）的时候，应被指定为污染地区，该土地所有人为义务人。（7条）这是因为存在了以下原因：土地所有人在由于土地而带来对周边地区的健康风险时，根据该支配权限对风险管理负有责任。（德国法律上的状态责任）；虽然行政上很难确定造成土壤污染的原因人，但确定土地所有人比较容易；哪怕土地所有人与污染毫无关系，像以下所说，污染对策对于污染的封锁以及管理来说非常充分，这种情况下不会对所有人造成过重的负担；没有足够的资金，并且对于非污染原因人的土地所有人进行扶助的制度被制定等等。

B 对于造成污染的原因人要求赔偿

从环境法上的基本原则—污染者负担主义（Polluter Pays Principle）的观点来看，在存在造成污染的原因人的场合，对于该原因人请求支付对策所需要的费用的行为是可能的。（法8条）由于关于损害赔偿请求权的规定不存在，可以解释为对于无过失造成污染的原因人也可以进行要求赔偿（时效与民法724条一样，分为3年及20年 8条2号）。

C 对策的内容

该法律，对于污染土壤的除去，处理等对策的内容并没有经常要求。作为“该污染的除去，扩散防止等其他必要的措施”，截断污染物质的吸取途径的措施；禁止进入，铺修，不溶化以及封锁等对策得到了认可（土壤污染对策法施行规则第28条）。

另外，在采用通过挖掘除去，吸引等从土壤中除去污染物质的措施的时候，地区指定被解除（5条2号），同时在指定区域登记册上已经登记的被指定土地也被从登记册上删除（6条）。而且，由于除上述措施以外的对策被采用的情况下，无法从指定地区登记册上删除的原因，行政与地区的住民可以对土地所有人等是否对污染进行了适当的管理进行监督，这也是风险控制的一个有效的手段。

D 其他规定

土壤污染对策法，也包含了其他的指定调查机关（10条以下），指定支援法人（20条以下）等相关规定。所谓指定调查机关，指接受土地所有人的要求对土壤污染状况进行调查的机构，是民间法人。该法律也包括了为了指定调查机关对工作是否进行恰当进行监督的各种规定（指定基准，工作规程的指定，指定的取消等）。所谓指定支援法人，是指除了对于没有足够的资金，也不是造成污染的原因人的土地所有人进行支援的地方公共团体而进行再支援之外，与土壤污染状况调查，污染对策等有关的协商，建议；对于土壤污染的启发等，为开展上述工作而设立的指定法人（全国只限定一个法人 20条）。在指定支援法人中，除了政府的补助金（预算补助 23条）之外，设立了包括政府之外的捐赠等在内的基金（土壤污染对策基金），都道府县利用这个基金对土地所有人进行援助。

三、现行法律的问题点以及修改

1 现行法律的问题点

于2003年开始实行的土壤污染对策法，已经步入了实施后的第五个年头。在这段时间内，现行法律中也出现了几个问题。

A 根据法律，条例制定的对策的比例仍然很少

根据调查，以法律以及自治团体的条例为根据而实施的对策，在比例上非常地少，其余地均为无法律根据的自主对策。这是由于为了避免发现污染时同附近住民间发生争执，企业经营者往往不公开污染的存在以及对策内容而致。

B 大多数的对策是采用挖掘除去的方法

如上所述，法律所预定的方法，不仅仅是对于污染土壤的挖掘，除去，也包括禁止进入，封锁等，多种风险管理措施。然而，现实中对于污染土壤的挖掘，除去的措施仍然占了绝大部分。

C 有关挖出的土壤的规制仍不完善

关于已挖出的被污染土壤的不恰当处理（非法丢弃，混入其他的土壤等）的事例也被大量发现。土壤污染法施行规则36条虽然对在对策实施时对于污染扩散的防止，以及被挖出的土壤的恰当处理进行了规定，但并没有惩罚条例作担保。

D 土地所有人等相关者的责任问题

除此之外，与各外国相比，对于首先由土地所由人承担对策义务的制度也存在着对土地所有人过于苛刻等很多批判。另外，在拥有店铺的小规模的中小企业为土地所有人的情况下，由于同造成污染的原因或多或少有点联系而无法获得经济援助，认为对于该中小企业来说过于苛刻的批判也同样存在。

E 污染荒废土地问题的发生（Brownfield land）

重视自主对策的推进的企业，注重关于污染奉献的管理费用的避免，往往选择将污染土壤完全除去。并且，当完全除去的费用高于开发利益的时候，放弃对于该土地的开发或购入的行为，会对包括周边土地在内的土地有效利用造成阻碍。这样的现在在各外国被称为{棕色土地}问题，该现象在日本也同样存在。

2 关于法律修改的探讨

A关于土壤环境保护对策制度的现状座谈会

作为在环境管理局水保护部长之下召开的座谈会，环境省于2007年设立了「关于土壤环境保护对策制度的现状座谈会」，并于2008年3月25日发表了总结。内容如下：

B 总结的概要

①关于扩大法的调查对象的研讨

由于对土壤污染状况调查进行命令的机会十分有限，而造成根据法律制定的对策数量少的现实情况，在会上提出了应该扩张调查契机的意见。（关于这一点，产业界的批判非常强烈）

②明确风险管理的充分性，根据土地用途来指定基准

首先，座谈会上提出了，在法律上尽管采取封锁措施，只要进行了适当的管理，仍然可以作为对策来评价；以及采取制度上明确的措施等方案。同样，现行法律也揭示了一律的对策发动基准以及对策目标，由于造成了过度的负担，要求改变成根据土地的用度来设定对策的发动以及目标基准的方式的建议也在该座谈会上被提出。

③确保挖出的土壤得到恰当处理等法律制度的完善

在座谈会上也提出了，关于挖出的土壤得到恰当处理的问题应当建立独立的法律制度来进行规定的意见。

④其他

另外，关于风险交流的促进，确保指定调查机关的调查能力等意见也被提出，由于篇幅关系，在这里就省略不谈了。

四、结束语

土壤污染对策一方面对于土壤的完全除去需要大量的费用，另一方面如果不除去污染物质，该物质仍在土壤中存在。此外，在日本，自然污染超过环境基准的地区也广泛存在着。要求制定促进风险交流，以及恰当的风险管理的法律制度，在这次我国的法律修改过程中，也可以被说为是一个新的尝试吧。