刘坚、张晨诗*:环保领域PPP项目物有所值评价分析
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PPP项目本身就具有投资大、运营周期长、收益较低的特点，而环保领域里的PPP项目除了以上特点明显外，还存在对外部因素较强的依赖性特征，因此政府决定在环保领域建设PPP项目时，事前进行物有所值评价就显得尤为重要。但是现阶段我国的物有所值评价体系的构建尚不完善，本文在此方面拟提出一些完善建议。 一、物有所值评价的概念 （一）物有所值的定义 物有所值，系从英文名称Value for Money（VFM）翻译而来，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益[1]。国际上普遍采用一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。物有所值评价体系由定性评价和定量评价两部分组成。 （二）“物有所值”概念的特征。 1.“物有所值”是个多维目标体系。这种多维目标包括采购对象的成本、产品或服务质量、可能的风险、各种收益、对社会创新的撬动、对环境保护的贡献等。“价格低”不是“物有所值”目标考虑的唯一因素。因此，“物有所值”不一定是投标商报价中的最低报价。 2.“物有所值”关注全寿命周期成本。（Whole life costs，Life-cycle cost）。“物有所值”目标要考虑所采购的货物、工程和服务的全寿命周期内所发生的成本，包括初始成本、后续投入成本、处置成本等。 3.“物有所值”目标通常细化为管理学上的“3E 原则”，即经济性、效率性和有效性。 4. 判断是否物有所值要以“社会成本效益分析法”为准。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的计算，既要考虑项目全寿命周期内的货币因素和经济效益，也要考虑非货币因素和社会效益。相应的，“成本”的计算既要考虑能用货币衡量的经济成本，也要考虑很难直接用货币量化的社会成本。 5.“物有所值”是指导政府采购活动的“基准”。“物有所值”既是目标又是标准，即政府采购的执行要以“物有所值”为最终目标，同时评价政府采购行为和采购结果成功与否也要以“物有所值”为参考标准。 6.“物有所值”是基于纳税人角度而言的。政府采购所使用的资金是财政性资金，主要表现为纳税人缴纳的税款，虽然不同的政府采购利益相关者对“物有所值”含义的理解不同，但应站在纳税人的立场上判断是否“物有所值”。 二、现有的物有价值评价体系所存在的缺陷 （一）物有所值评价制度的法律保障力度不够 目前关于物有所值评价制度的政策文件有两部，分别是《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》和《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》，除了具体规定物有所值评价操作方式外，明确规定PPP项目建设前需进行物有所值评价的只有《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[2]第九条“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”，可以视为政府在建立PPP项目之前需要进行的主要政策依据。与法律的稳定性相比政策文件更容易被改变或取消。考虑到PPP项目周期性长，投资较大，如果轻易批准建设很可能会使政府方和社会资本方大量的时间、精力与资金的浪费。 （二）没有项目采购谈判后的物有所值评价做支撑 项目准备阶段的物有所值评价的计算具有不准确性，特别是风险的识别、分配和量化过程中，将不可避免地掺杂大量的主观判断，并存在数据来源的完整性及可靠性的问题。这种背景下的物有所值评价只具有阶段参考价值，而不具有项目决策参考价值，其意义只是支持是否进入项目准备阶段。 物有所值评价设立的根本目的是确保政府利益的不受损失，从这个角度判断，项目完成采购谈判进入合同签订之前的物有所值评价才是真正的利益保障环节，但是从现阶段的实际操作情况来看，各地政府都是将物有所值评价节点设在了项目建设之前，这样的物有所值评价可能并不是真正与实际相符合，很难达到该体系设立的根本目的。 （三）缺乏纠错机制 PPP项目周期长，存在的风险因素多，很可能会出现建设PPP项目时虽然通过了物有所值论证，但是随着时间推移出现影响PPP项目运营的新因素。如之前批准建立的污水处理厂已不满足市政需求，此时出于民生利益需要的考虑政府在项目周边建设竞争性企业；或通过PPP模式设立的垃圾发电厂产生效益高于之前评估，政府为减轻纳税人负担需要降低补贴费；或者之前制定的补贴标准已经不符合社会发展等，此时如果按照合同约定一方提出赔偿，可是考虑到PPP项目纠纷与一般合同纠纷相比具有更多的复杂性，产生纠纷后如果依靠诉讼解决，那么法院需要时间做大量的鉴定与评估，既可能导致诉讼诉讼时间漫长也可能因为法官受专业限制，不能很好作出较准确裁判。而如果通过仲裁途径解决纠纷，考虑到仲裁成员组成的专业较单一性，也可能会出现仲裁裁决不够合理的问题。 （四）专家小组组成方式不规范 根据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》的规定：物有所值评价中的定性评价由本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组实施，专家小组由不少于7名专家组成，至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家各一名。定量评价是由项目本级财政部门会同行业主管部门，委托第三方机构或组织专家开展定量分析。 但是《指引》中关于专家小组成员的选取标准并没有具体规定，也没意思规定专家小组的处罚规则，这就很难保证专家的专业性与公正性，甚至可能出现地方政府在短期融资利益驱动下对项目指标或决策结果进行操纵等问题。 （五）评审责任主体的不明确 物有所值评价评审的责任主体是谁，相应的权力责任目前尚未见官方表述。事实上在以融资为主要目标的PPP推广实践中，更多项目管理机构把重点放在了模式设置，弱化物有所值评价或简单将物有所值评价视为专家评审论证会的操作思路成为主流选择。 三、完善物有所值评价制度的建议 （一）通过立法确立物有所值评价制度 据悉财政部正在研究推进的PPP立法为《政府和企业合作法》，未来财政部门的PPP立法工作，主要是规定政府购买服务的适用范围，选择企业的相关条件和程序，各方的权利和义务，以及部门职责分工等，后期还会有一些未来PPP操作流程的管理，监督管理和其他相关法律的衔接问题。 笔者建议财政部应当考虑将物有所值评价制度通过立法形式确定下来，同时对物有所值评价的项目节点加以适当调整，并且明确规定出负责主体，以保障物有所值评价体系的顺利运行。 （二）设立纠错机制 《PPP项目合同指南（试行）》提出了一种专家裁决的方式，但是认为“专家裁决通常适用于对事实无异议、仅需要进行某些专业评估的情形，不适用于解决那些需要审查大量事实依据的纠纷，也不适用于解决纯粹的法律纠纷”。这样的规定模糊简单，很难使专家裁决真正发挥作用。因此笔者建议可以完善专家裁决方式，使其更好的为解决PPP项目后续问题提供服务。 关于专家裁决机构的设立可以参考仲裁委的设立方式或是直接在仲裁委内部设立专门的专家裁决机构。裁决机构的成员组成除了法律、贸易专家与实际工作经验的人员外，还应增加工程技术、项目管理等专业人员。专家裁决员在参考第三方独立机构的数据和计算的基础上，公正的预估出在项目全生命周期的剩余时限内所需成本、资产利用及收益，计算出具体的赔偿标准，完善的解决政府方与社会资本方的纠纷问题。 考虑到PPP项目合同一方当事人是政府，笔者建议可以制定政府方要求专家裁决时，只能向设立机构的政府级别高于自己的仲裁机构提起，以确保专家裁决的中立性与公正性。 （三）完善专家小组组成方式 为了确保物有所值评价不会流于形式，为PPP项目顺利推广真正起到保驾护航的作用，建议完善专家小组的组成方式。专家小组的管理办法可以参考《政府采购评审专家管理办法》，明确规定专家的资格、权益义务以及处罚规则，以保证物有所值评价工作公正、公平的开展。 |
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