黄 鹰 邱锡梅 :“一带一路”战略下的可持续发展相关法律建议
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北京市道和律师事务所 黄 鹰 主任律师 邱锡梅 律师 本文旨在分析“一带一路”战略进程中的可持续发展相关法律问题。通过分析我国环保产业发展及环保国际合作现状、以及存在的不足，就“一带一路”战略下的环保产业发展及可持续发展提出相关法律建议。 一、 “一带一路”战略与节能环保产业发展相互促进 国家发改委、外交部、商务部于2015年3月28日联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，宣告“一带一路”进入了全面推进阶段。 而在此之前，2013年8月1日，国务院以国发〔2013〕30号印发《关于加快发展节能环保产业的意见》，指出资源环境制约是当前我国经济社会发展面临的突出矛盾。 “一带一路”沿线各国重点在政策沟通、设施联通、交通基础设施建设、能源基础设施互联互通合作、跨境光缆等通信干线网络建设、贸易畅通、加快投资便利化进程、拓展相互投资领域等方面加强合作[①]，其不仅强调地理和交通上的连接，更注重形成新的绿色可持续发展经济带，实现丝绸之路历史文化线和生态文明线的融合[②]。该战略的实施为环保产业“走出去”面向国际市场迎来重大发展机遇。 二、 “一带一路”建设中环保产业发展现状 1、我国环保产业发展的法律保护现状 为贯彻落实党的十八大以来党中央、国务院关于生态文明建设的战略部署，自2013年以来，一系列有关环保、污染防治、节能减排、生态保护与资源利用、以及环境监管的新法律、法规、规章及其修正案陆续颁布。其中，于2014年修订、并于2015年1月1日实施的新环境保护法成为公众焦点；该次修订包含五大亮点，即建立公共检测预警机制、划定生态保护红线、扩大环境公益诉讼主体、按日计罚无上限、明确政府对环境保护的监督管理职责。而国家财政部、环境保护部于2015年7月9日发布的《水污染防治专项资金管理办法》规定，由中央财政安排专项资金用于支持水污染防治和水生态环境保护，表明了政府对污染防治的坚定决心。 在加大对环境污染行为处罚力度、加强监管的同时，国家有出台了一些列政策，鼓励环保技术的推广及环保产业的发展。工业和信息化部、国家发改委、科学技术部等七部委于2014年9月24日发布了《京津翼公交等公共服务领域新能源汽车推广工作方案》，要求适度超前规划建设京津翼公共服务充电网络，大力推动新能源汽车在京津翼地区公交服务领域的推广应用。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，其目的就是推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为贯彻落实国务院上述《指导意见》，国家发改委于2014年12月2日发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并明确了PPP项目的适用范围，即适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。 至此，PPP发展已进入普及阶段，地方政府积极上报PPP试点项，国家发改委启动了特许经营立法工作，学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章不断问世。财政部还于2014年底专门成立了PPP中心，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。 2、我国在环保国际合作中所做的努力 早在2003年，中国与东盟国家领导人在印度尼西亚巴厘岛签署并发表了《中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，该宣言中明确提出能源合作，即促进在能源安全和可持续能源开发方面的合作，在可再生能源开发与生产、能效及能源保护、清洁煤炭技术、能源政策与计划方面加强合作，在能源保护、清洁能源和高效能源等方面开展合作，努力发展多样化的主要能源供应地，同时在能源生产、消费与环境保护之间保持平衡。2010年，中国-东盟环境保护合作中心组建成立，其职责包括负责涉及东盟框架下的环境领域合作事务，拟订东盟框架下环境项目合作的规划建议并组织落实，协调落实东盟框架下环境保护合作及重要区域环境合作机制的相关政策与战略研究，为相关谈判提供技术支持。 2015年3月20日，广西推进“一带一路”环境保护国际合作建设研讨会在南宁召开。与会者共同研究探讨在现阶段取得的工作进展和成效下，如何进一步发挥广西环境保护国际合作工作对“一带一路”建设的服务支撑作用。 2015 年7 月11日,由中国国际科技促进会、中国技术监督情报协会、中国能源环境科技协会、中国绿色能源产业技术创新战略联盟、中国领导科学研究会社会管理创新研究部等单位联合举办的“一带一路”国际合作与发展高层论坛在北京人民大会堂举行。会议提出，应当促进新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域深入合作，推动建立创业投资合作机制。[③] 可见，我国一贯重视环境资源的保护，重视可持续发展，并积极探索环保国际合作机制。随着“一带一路”战略的开展，环保国际合作几经研讨并不断受到重视。 三、 “一带一路”建设对生态环境及环保产业保护的不足 1、 对“一带一路”沿线各国环保相关法律制度的研究尚欠缺 目前我国对世界其他国家的法律研究多限于对英美及德法等发达国家法律制度的比较研究，而对于发展中国家以及不发达国家和地区鲜有涉足。“一带一路”沿线各国和各地区经济发展水平相差很大，每个国家都有自己的法律体系、法律程序和司法体制，而沿线国中发展中国家及不发达国家和地区有占了多数；因此，有必要对“一带一路”沿线各国的环保相关法律制度做系统的专题研究，为我国环保产业走出去提供坚实的法律保障。 2、 环保国际合作有待加强 我国与“一带一路”各国有关环保、生态等方面的合作并不多，中国-东盟环境保护合作中心可以作为一个参考及合作典范。“一带一路”战略的推进不能以牺牲生态环境及自然资源为代价，来换取经济指标的增长；其目标不仅是互利共赢，更是参与国之间的长期友好合作及可持续发展。而我国与各国之间的双边及多边协议、合作组织等多侧重于经济及文化方面的合作，而有关环保、生态资源方面的专项合作屈指可数。 3、 环保相关法规尚需不断完善，执行力度尚需不断加强 自十八大以来，我国陆续颁布了一系列有关环保、污染防治、节能减排、生态保护与资源利用、以及环境监管的新法律、法规、规章及其修正案，并出台了一些列政策，鼓励环保技术的推广及环保产业的发展。但应当看到的是，虽然国家相关文件很早就提及环保、可持续发展，但是对生态环境的高度重视、对污染环境行为的严厉惩罚、以及对环保产业发展的大力推进也是近几年的事情。PPP项目虽然历史很长，但也是近几年才真正普及并普遍应用与基础设施建设及环保产业；并且无论是对“一带一路”沿线国还是境内投资，目前还是以基础设施建设项目为主。 四、 关于“一带一路”战略下可持续发展的初步法律建议 1、 加强“一带一路”沿线各国环保相关法律制度的研究，促进环保企业走出去 法律是“一带一路”顺利进行的保障，必须重视对“一带一路”沿线国家法律制度，特别是有关环境资源保护方面，的比较研究，为双边或多边经贸合作的健康、科学、长期发展提供必要的法律基础和保障。 可以考虑设立有关“一带一路”参与国生态资源保护及环保产业发展的专项法律研究中心，为我国企业境外投资提供必要的法律咨询及法律援助。建议在此基础上与相关行业协会合作，利用研究中心及行业协会优势，为企业提供境外投资机会，鼓励环保企业积极走出去。 2、 通过双边或多边合作机制加强对生态环境保护、促进环保产业发展 在对“一带一路”各国生态环境及环保相关法律法规研究的同时，应当加强各国之间的合作，通过一系列双边或多边协议为环保企业的投资及环保产业的发展提供便利。同时，可以借鉴中国-东盟环境保护合作中心的做法，与“一带一路”相关国家或地区组织组建成立环境保护合作中心，如果可行的话，还可以考虑设立“一带一路”参与国统一的环境保护合作中心，负责环境保护合作及重要区域环境合作机制的相关政策与战略研究，为“一带一路”战略下的可持续发展提供技术支持 3、 我国应当在依法治国方针政策的指导下不断完善法制建设，加大执行力度，鼓励环保产业发展 公平公正的法治环境是“一带一路”战略健康发展的法律保障。中国想要在“一带一路”法律制度建设中发挥积极的作用，并与各国保持长期、友好、健康的合作，首先应当保证自身具有公平公正的法治环境。我国有关环保、污染防治、节能减排、生态保护与资源利用、以及环境监管的新法律、法规、规章及其修正案出台时间不长，尚需要各政府部门机关严格按照规定执行，加大执行力度，严惩环保不达标企业。 同时，还应当出台更多的法规、政策鼓励环保技术及环保产业的发展。对于目前盛行的PPP项目，政府应当更加侧重于环保领域的投资、建设和发展，通过市场的手段引导、鼓励环保企业发展。 综上，“一带一路”战略是一个长期、互利共赢的合作方式，其应当以健康、环保、可持续发展为前提。我国在生态环保方便已经做出了不少努力，包括颁布一系列法规、建立国际合作机制等；但是，对于“一带一路”战略下的可持续发展，我们还有很长的路要走。唯有通过加强对各国相关法律法规的研究、积极开展双边及多边合作、完善自身环保相关法规等手段，才能不断提升国际投资、合作的质量，为“一带一路”战略长期、健康、可持续发展提供坚实的法律保障。 2015年10月8日
[①]载自《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。
[②]参见《一带一路背景下环保产业该如何走出去》，载http://www.water.hc360.com。
[③]参见《生态文明在“一带一路”建设中的重要性》，载http://www.chinaenvironment.com。
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责任编辑：dongzelaw
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