刘坚、安莉*:我国环境行政执法存在的问题及应对措施
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刘坚、安莉* 党的十八大将加快建设生态文明作为“五位一体”的社会主义事业总体布局的有机组成部分，标志着我国环保事业和环境法治进入了加速发展阶段。2014年4月24日，被称为“史上最严厉”的《环境保护法》修订草案在十二届全国人大常委会第八次会议上表决通过，并于2015年1月1日起施行。该法在环境执法、司法和守法领域的突破性规定，为高效环境法治实施体系的实现打下了坚实的基础。特别是在环境行政执法方面，按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及移送行政拘留等新的举措，成为我国环境行政执法在新常态下的积极探索。环境执法是环保工作的立足之本、成事之基。然而，当前我国环境行政执法显现的诸多问题,例如环保法律意识淡薄、执法依据不完善、行政干预因素较多、执法能力有待加强等。这些问题的存在，势必阻碍环境执法成效。当务之急，必须创新执法机制，提升执法效能，探索新形势下环境行政执法体制机制创新，全面加强环境执法实效。 一、环境行政执法概述 （一）环境行政执法的概念和特征 行政执法是行政机关或者法律法规授权的组织在行政管理活动中行使职权，依照法定职权和程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。环境行政执法，一般认为，它是国家实现环境保护职能的主要手段，是有相关国家机关或法律法规授权、委托进行环境管理的组织按照法定职权和程序，将环境法律法规中抽象的权利义务变成环境法主体的具体权利义务的过程。环境行政执法具体表现为法定执法机关及其工作人员，通过适用法律法规实施环境监督、管理、解决环境纠纷等活动。 环境行政执法的特点主要体现在以下几个方面： 1、实施执法行为的单方性 环境行政执法机关可以自行决定或直接实施行政执法行为 ，无需与相对人协商或征得相对人的同意。 2、执法主体的多部门性 基于环境保护内容的综合性和广泛性，司法机关、各级人民政府、环境保护=行政主管部门、实施环境监督管理权的部门等都是我国环境行政执法的主体。 3、执法的技术性 环境问题是现代科学技术发展的产物，环境保护的实施很大程度上有赖于现代科学技术的进一步发展。正因为如此，环境行政执法要求环境行政执法人员必须具备一定的环境科学技术知识，而环境行政执法的实施也离不开科学技术的支撑，包括利用科学技术手段进行监测、化验得到相关数据等等。这些技术可以用来确定一些行为是否违法以及违法者承担何种法律责任。 4、执法行为的超前性 在一些情况下，环境行政执法不是在环境被污染或被破坏的危害结果发上之后进行的，而是在危害后果发生之前，通过行政处罚来制止危害环境后果的发生。这也是预防为主原则的体现，即通过行政制裁及时制止危害环境后果的发生。 （二）环境行政执法的主体和相对人 1、我国环境行政执法主体 在我国，环境行政执法主体主要包括环境行政执法机关和法律法规授权的组织。环境行政执法机关是依法成立，享有并执行国家环境行政管理权，具体实施环境行政职能并独立承担其行为后果的国家机关。法律法规授权的组织是依照法律、法规的授权，行使特定环境管理职能的非国家机关组织。这类组织所行使的职能仅限于相应法律法规明确规定的某项具体职能或某些具体事项，范围通常是狭窄的、有限的。 2、我国环境行政执法相对人 环境行政执法相对人是指环境行政执法关系中的公民、法人或其他组织，是在具体的环境行政法律体系中处于被监督管理的位置的、与环境行政主体相对应的另一方当事人。在我国，环境行政执法的相对人不仅仅包括个人，我国境内的一切组织或个人都可能成为环境行政相对人。 二、我国当前环境行政执法问题及原因 （一）我国环境行政执法存在的主要问题 近年，特别是党的十八大以来，转变发展模式、呵护碧水蓝天、建设美丽中国，成为党和政府的紧迫任务及全体社会成员的共同责任。在建设生态文明、探索环保新路的引领下，我国环境保护从认识到实践都发生了重要变化，环境保护工作取得了显著成效。但是，我们必须清醒看到，当前我国环境保护形势依然严峻，任重道远，环境问题成为制约我国经济发展和人民群众健康的重要因素。环境行政执法是环境保护的重要组成部分，是保证经济与环境健康可持续发展的有效手段。然而，环境行政执法作为环境监督治理主要手段的环境行政执法存在的问题，在一定程度上影响环境保护实效。 1、环境行政执法缺乏法律依据 我国环境执法相关法律依据不完善主要表现在基本法与单行法、单行法与实施细则等相关法之间不够协调，甚至相互矛盾和冲突，这势必给行政执法带来障碍。此外，当前的法律、法规中的一些条款内容与加大执法力度和强化环境监督管理的实际需要相互脱节或矛盾，存在明显的缺陷。 2、行政干预的存在 长期以来，一些地方政府将单纯的发展经济作为工作重心，忽视对环境的保护，甚至有的地方将领导干部的政绩考核与经济发展挂钩，完全不顾环境保护问题。受经济指数增长高低来证明地区的经济发展好坏观念的影响和环境保护观念的淡薄，一些领导干部不惜以牺牲环境作为获取经济的畸形发展。甚至对已经发生或正在发生的环境违法行为采取各种方式进行掩饰和保护。 3、环境行政执法监督缺乏制度保障 当前公众对社会监督的更深入的认识，我国公众在环境执法中的有效参与进一步加强，公众表达意见的平台和渠道进一步增多，这势必对推动环境行政执法的法制化、规范化、高效化起到积极推动作用。但是，由于受到我国传统行政体制的影响，行政主体与行政相对人地位的不平等性以及制度的制约性使得行政相对人的地位比较被动，这就可能导致行政相对人的权利和诉求得不到充分的保障。 （二）我国环境行政执法问题的主要原因 1、环境保护法律体系不完善 2015年1月1日起，我国开始实行新环保法，新环保法是在旧环保法的基础上经过四次修订之后形成的，与旧环保法相比，新环保法在实施的过程中，更具人性化，而且监管模式也发生了相应的改变，不过，在新环保法实施的过程中，仍旧存在着影响彻底落实的问题，要实现科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，真正为国家可持续发展起到有力的保障作用，现有的环境保护法律体系还需进一步完善。例如，虽然中央提出对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制，离任时要有自然资源资产离任审计，但因目前尚未出台实施细则而难以落实；对有的领导干部本应追究环保责任，也因无相应追责制度而不了了之。 2、地方政府行政干预和保护主义的阻碍 从我国当前机构设置上看，环境保护行政主管部门是同级人民政府的一个工作部门；从执法内容上看，环境保护仅是政府法制工作的一方面的内容。因此，在对与经济活动等密切相关的环境保护工作进行管理时，环境保护部门既面临着经济利益与处理环境利益相冲突的难题，又面临着协调管理相对人和领导者关系的问题。领导的非法干预有时会成为环境行政执法中不易超越的障碍。因此，当前，经济上的地方保护主义在跨区域污染处理中已成为一个不容忽视的壁垒。 3、环境监督管理体制不健全，缺乏执法监督制约、协调机制 我国实行的环境监督管理体制是以行政区域划分，各区域环境保护主管部门统一监督管理、各部门分工负责。然而，这样的监管体制一方面导致一些跨区域的环境问题产生纠纷，因为这种体制的各自为政，所以无法解决。例如，在地域上跨省市的江河污染问题，往往一条江河会横跨几个省市，但是由于各自为政，在污染问题出现时就容易互相推诿，很难协调合作解决问题。虽然我国组建了华北、华东、南、西北、西南、东北六个环境保护督查中心。可是，目前督查中心正处于一个尴尬的地位，由于执法身份不明确，缺少高规格立法做后盾，区域环境保护督查中心的工作并不能有效开展。 三、完善环境行政执法的对策和建议 （一）健全我国环境法律制度 立法作为守法、执法、司法的前提和依据，只有健全环境立法体系，才能使环境行政执法得到完善。一方面，应当加强地方环境立法。我国地域辽阔，各地的自然情况、生态资源、社会状况、经济发展等差异性较大，因此，各地面临的环境问题也各不相同。地方性环境立法，其中最重要的是要结合当地实际状况，能够充分反映当地的具体情况和实际需求，能够有针对性地解决当地环境问题。另一方面，尽快填充空白领域的立法。在自然保护领域、核安全及放射性物质领、污染控制领域等方面加强立法，填补空白。此外，在健全我国环境保护法律制度的过程中，一定要强化各项法律制度之间的协调统一，并确保各项法律制度具有可操作性。 （二）减少政府的行政干预 地方政府在发展的过程中，为了自身能够有显著的政绩，在进行招商引资时，往往只重视经济利益，忽视环保问题，进而在经济发展的过程中造成比较严重的环境污染。然而，造成这一问题产生的原因并不是地方环保部门的管理缺失，而是因为地方环保部门的管理权过于分散，而且职能也比较弱，受此影响，地方环保部门只能选择服从领导的安排。为了避免这个问题的存在，地方环保部门的负责人应该直接由上级环保部门直接任命，这样一来，地方环保部门的职能及管理权会得到加强，也会避免地方政府过多的干预环保部门的工作，进而有效的促进新环保法的执行。 （三）完善环境管理体系，加强部门合作 加快改革我国现行的环境行政执法主管部门统管与各部门分管相结合的方式。这种主管部门统管与各部门分管的方式下，拥有环境行政权的部门过多，使得环境行政执法权过于分散，容易造成各部门之间权责不清，互相推诿，不能合理协调合作，很大程度上阻碍了环境行政执法工作。因此，我们应当积极推进集中环境行政执法权，建立以环境保护部为中心的“大环保”格局，在“三定方案”中明确统管和各部分管部门的职权职责，防止职能交叉和相互牵制，强化各部门之间的写作，保障环境行政执法工作的顺利进行。 |
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责任编辑：dongzelaw
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