周珂 梁文婷

（中国人民大学法学院）

党的“十七届三中全会”就如何在新形势下推进农村改革发展等问题作出了重大决策，“全会”于2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全面分析了我国农村的形势， 并根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，提出了“到二零二零年，资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强”的农村改革发展基本目标任务。这是对党的十七大提出的全面建设小康社会的宏伟目标新要求的深入贯彻和进一步细化明确目标。

实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。加强农村环境保护是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求；是促进农村经济社会可持续发展、建设社会主义新农村的重大任务；是建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容；是全面实现小康社会宏伟目标的必然选择。

根据环境保护部2008年6月公布的《中国环境状况公报》中：农村环境保护形势依然严峻。点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新、老污染交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全，农村面临环境污染和生态破坏的双重威胁。突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制。农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。面对如此严峻的农村环境保护形势及促进农村经济社会可持续发展、建设社会主义新农村的重大任务，决定了必须在尽快采取有力措施解决农村环境问题，笔者认为，解决农村环境问题，主要应从以下几个方面着手：

一、深入贯彻落实科学发展观，转变农业生产经营方式

科学发展观要求必须统筹人与自然和谐发展，建立资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐，实现可持续发展。农业有着对自然资源和环境依赖性较强的独特特点，且随着经济的发展对自然资源和环境的影响也日益凸显，所以十七大提出的统筹人与自然和谐发展，建立资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐和可持续发展，农业必然是重中之重。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出了：“农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后”的现存问题，更加说明落实科学发展观最关键的就是要转变发展方式，彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，将生态化作为建立集约型经济增长方式的基本原则。我们需要树立破坏自然生态环境就是破坏生产力的保护观念。这事实上就是形成先进生产力的过程，就是整个文明的转型，就是要走向生态文明。

近年的无序发展使农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力而危害环境。但建立环境友好型农业生产体系，关键的问题是要从农村环境的承载能力、涵容能力、自净能力出发，合理安排人类的经济社会活动，控制废弃物的排放量，实现废弃物的减量化、无害化和资源化。这就应按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护，促进农业可持续发展。

二、完善耕地保护机制，加强土地生态建设

实现资源节约型、环境友好型农业生产体系的目标必须以巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事为基础。然而，近年来，耕地质量退化趋势加重，退化面积占耕地总面积的40%以上。农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。中国须重视可持续农耕的发展来确保农产品的质量和耕地的保护。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》虽然对耕地保护单列一章来规制，但现在也存在诸多问题，有待进一步修改从而对严格保护耕地提供法律保障。同时应注意加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

三、统筹城乡发展，合理区域规划

做好农村环境工作必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。1989年12月6日我国发布了《中华人民共和国城市规划法》，该法的调整范围只包括城市规划。2007年10月28日全国人民代表大会重新修订该法，更名为《中华人民共和国城乡规划法》虽然法规标题仅一字之差，但却体现出了不同的规划发展理念。该法立法目的为:“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。”这落实了十七大的统筹城乡发展的要求，并且表明环境保护重点逐步转移，由城市为重点转化为城市与农村并重，进而转化为以农村为重点。当然城市环境保护仍不能放松，与此同时，还要高度重视农村环境保护，首先将农村环境治理与城市环境保护并重，在个别地区以农村为重点，最终将以城市环境保护为重点的环境治理模式逐步向农村转移，促进城乡环境一体化进程，实现城乡环境协调发展。在规划的同时还应注意推进农业结构战略性调整。以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，构建现代农业产业体系。

四、制定修改农村环境保护法律，加强农村环保基础设施建设

我国虽已颁发《基本农田保护条例》、《农业生态建设技术规范》等法规，但尚未见到一个对生态农业的总体目标、发展规划、保障机制有完备规定的纲领性文件。政府对各地农业生态建设也缺少严格的要求和有力的约束。所以必须按照《“十一五”全国环境保护法规建设规划》的要求抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》、《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》等针对农村环境问题的法律法规，并制订和完善无公害农产品及农药、化肥使用规程等相关标准、规定，以规范农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。同时，改善农村卫生条件和人居环境，需要加强农村环保基础设施的建设。推进农村能源建设，推广沼气、秸秆利用、小水电、风能、太阳能等可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系。

五、保障农民环境知情、参与权利，探索完善环境法律援助体系

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。然而现行法律在制度上，农民缺乏环境知情权、参与权，也没有为农村人群提供有效的维权通道。2007年4月11日发布的《环境信息公开办法(试行)》有很多偏重城市轻农村的条款，如在公开的范围上该法第十一条仅公开“大、中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等信息”，忽视了农村的环境信息状况。用法定程序保障农村群体对区域内自身的环境状况获得信息的权利，以及参与利益相关的区域发展计划、环境规划和环境行政机关的管理活动的权利，这对于防优于治的环境问题有重要意义。环境问题本身的不确定性以及经济条件、生活方式、受教育程度、政策水平等因素，制约了农村群体对于自身合法权益的关注和对环境受害的认知、预防和维护。由于农民在环境利益问题上的信息不完全和不对称，对于可能造成环境损害的决策措施，政府有义务使可能受到影响的个人事先得到通知。而环境问题的出现涉及的不单只是个人利益，亦潜伏着巨大的损害公众利益的危险，当农村人群的权利受到侵害时，也需要帮助他们去认定损害，收集证据。然而，很多农民在遭到环境损害后绝大多数人没有采取行动，一部分是因为感到个人没有能力解决这个问题，更多的是不知道怎样解决这个问题，所以有必要建立环境污染受害者法律援助制度。农村居民在司法环境维权的过程中会遇到难以获得法律援助的困难，由于环境侵权的特殊性，没有律师的帮助他们很难在司法程序上进行维权。2003年7月16日通过的《法律援助条例》，是我国第一部关于法律援助的全国性行政法规，它标志着我国法律援助制度体系构架基本形成。制定这个条例的目的在于保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作。它的实施，将为全面开展法律援助工作提供最基本的法律依据。但《法律援助条例》规定的可以接受法律援助的六个事项范围中并没有涉及环境污染侵权的问题，而在广大农村地区，很多环境侵权引起的问题远远比上该法第十条规定的六个事项（如：因见义勇为行为产生的民事权益等）严重得多、普遍得多。要实现农民的环境权益，有必要扩大法律援助的范围，增加对环境侵权的法律援助方面规定，这样才能更好的保护农民的切身利益，使农民的生产环境和人居环境得以保障。