刘晓华*

摘要：贵州省毕节地区位于贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内多山，是乌江、赤水河、北盘江的重要发源地之一。毕节地区交通不便、信息不畅通、贫困人口较多，全区农业人口占百分之九十左右，祖祖辈辈依靠农业的毕节地区人民，却不断地面临生态环境的恶化，石漠化问题在毕节地区非常严重，已经成为阻碍地区经济发展和建立社会主义和谐社会的一个绊脚石。本文对毕节地区石漠化防治现状作出分析，重点从政策和法律角度提出自己的观点和看法。

一、毕节地区石漠化现状

（一）   石漠化

石漠化是指在热带、亚热带湿润、半湿润气候条件和岩溶及其发育的背景下，受人为活动的干扰，使地表植被遭受破坏，导致土壤严重流失，溶岩大面积裸露或砾石堆积的土地退化现象。是岩溶地区土地退化的极端形式。[①]石漠化和沙漠化被称为威胁中国的两大生态恶魔，中国的石漠化西南最为严重，西南又属贵州最为严重，贵州又属毕节地区最为严重。石漠化威胁着毕节地区600多万农业人口的生存和发展。

（二）   毕节地区石漠化形势严峻

根据国家林业局2005年组织开展的《西南岩溶地区石漠化监测调查》统计，毕节地区岩溶出露面积21297.17平方公里，占全区国土面积的79.31%毕节地区石漠化面积981.10万亩，占全区国土总面积的24.36%；潜在石漠化土地面积652.12万亩，占全区国土总面积的16.19%。在石漠化面积中，轻度石漠化265.81万亩，占石漠化总面积的27.09%；中度石漠化582.77万亩，占59.40%；强度石漠化117.68万亩，占11.99%；极强度石漠化14.83万亩，占1.51%。全区石漠化面积占全省石漠化面积（4980万亩）的19.70%，是全省石漠化最严重的地区。[②]

（三）   毕节地区石漠化主要成因——以人为因素为主

整个毕节地区的石漠化地带，有这样一个特征：越贫困的地方，石漠化面积越多；越贫困的地方，石漠化级别越高。[③]为什么会出现这样的状况？毕节地区是典型的卡斯特岩溶地貌，“岩溶地区经济欠发达，群众生活能源主要靠薪柴，樵采是植被破坏的主要原因；岩溶地区山多平地少，由于缺乏必要的水保措施和科学的农业耕种方式，充沛而集中的降水使得土壤易被冲蚀，导致土地石漠化；而由于耕地少，当地群众往往通过毁林毁草开垦来扩大耕地面积，由于缺乏水保措施，新开垦地土壤流失严重，土被冲走，石头露出。此外，乱砍滥伐、乱放牧也造成这些地区森林面积减少，地表失去保护，加速了石漠化发展。”[④]这种恶性循环对于当地农民来说是非常残酷的。当然，石漠化也不排除自然成因。贵州属于温暖潮湿的季风气候，加上独特的喀斯特地形地貌，使得石漠化有了物质基础。[⑤]

（四）   石漠化危害严重

毕节地区石漠化带来了严重的生态环境问题，有专家指出，贵州日前石漠化面积每年仍以922平方公里的速度递增，接近一个普定县的国土面积。[⑥]一方面石漠化导致土地资源减少，土地生产力下降，加剧了毕节地区扶贫攻坚的难度；另一方面，由于毕节地处长江、珠江两大流域上游，严重的土壤侵蚀，导致河床淤高、淤塞河道，危及长江和珠江。[⑦]

二、石漠化治理中出现的问题

    2008年6月9日，由中国民主促进会、国家林业局、贵州省人民政府联合主办了“中国（毕节）石漠化治理与生态文明高层论坛”。这说明石漠化已经引起了党和政府的高度关心。石漠化治理的主要措施是再造青山绿水，主要手段是恢复森林植被，主要任务是建立起以森林植被为主体的国土生态安全体系，最终目标是兴林与富民。[⑧]但是在石漠化治理过程中，由于石漠化治理本身的难度和落后的地区经济发展以及当地相关部门生态环境保护意识的缺乏，出现了一系列的治理难点和问题。

首先，国家用于造林的及封育的营林补助过低，在资金投入上难以保障林业任务保质保量完成好。根据2008年贵州省财政厅、林业厅联合印发的《关于下达2008年退耕还林荒山造林补助费及工作经费的通知》（黔财农〔2008〕187号）的通知，专项用于补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理的资金每亩仅仅是20元。

其次，石漠化治理的没有很好的贯彻“防治结合，综合治理”的原则，很多地方都只是单一的治理已经重度石漠化的山地，而对于那些处在石漠化危险的地区并未给与足够重视，没有从源头上治理石漠化，尤其是没有解决好当地人生存和生活问题。

最后，石漠化治理主体单一，没有充分发挥“公众参与”的原则。当地人对石漠化治理积极性不高，这在于政府宣传力度不够，没有让公众知晓石漠化的巨大危害性；在治理时也不以人为本，导致治理效果不佳。

三、石漠化的治理的出路

石漠化的治理，仅仅依靠技术是不行的。我们必须结合先进的科学治理方法和针对性强的有效政策，双管齐下达到治理石漠化和脱贫致富的目标。解决了地区农民的脱贫问题，相当于石漠化治理成功了一半。以下我将从政策和法律角度提出相关的治理措施和实际行动。

（一）   坚持在解决农民生存问题后再谈生态环境保护

人为因素是毕节地区石漠化严重的根本原因，因此，治理石漠化不仅要靠技术和资金的投入，而且要靠全民的积极参与。只有在农民的生存问题得到解决后再寻求生态环境保护，才能从根本上达到治本的目标。其中包括以下几点：第一，不搞形象工程，坚持实事求是的治理态度；第二，提高地方政府和行政机关的工作素质，培养为人民服务的精神，坚决杜绝将治理资金装进自己腰包的情况；第三，听取农民意见，工作实施的每一步都不要不顾农民意见，认真回应农户的要求和问题，这样才能取信于民，才能真正获得治理支持；第四，专门设立独立监督机构，监管石漠化治理中行政人员出现的各种问题；第五，国家应当投入足够资金来保证治理地区的农户基本生活，建立农户补偿机制，设立严格的手续来管理农户的补偿、补助及其他相关保证农户生活水平的机关。

（二）   走防治结合，综合治理的道路

石漠化治理工程艰难而复杂，加上毕节地区独特的生态地貌和落后的经济发展，我们应当充分考虑石漠化治理中人地关系，注重社区参与式生态治理与生态产业的经济开发、生态治理与脱贫致富的结合。通过建立石漠化治理示范区（包括石漠化综合治理区、退化森林生态系统修复区、节水农业区、生态农业及庭园经济区、优势经济植物规模化培育区、退耕还林还草及效益维护区等9个核心示范小区），针对示范区主要生态、科技问题，按照科学发展观，围绕“三农”问题的解决，以可持续发展为目标，提出贮水节水、陡坡退耕、恢复重建生态、提高植被覆盖率、减少水土流失、防治石漠化、坚持生态建设产业化、产业开发生态化，研究开发各具特色的治理模式，增加农民收入、发展区域经济的综合治理方针。[⑨]

（三）   改变政府完全主导的模式，加强与环保NGO的合作

目前治理石漠化的主体以政府为主，实行的是政府投入技术和资金，由业务部门规划和牵头，同时由群众承担和实施的模式。整个治理环节政府占有主导作用，这就导致了一旦政府治理不力将会使治理工作大打折扣。我建议政府应当积极引进NGO参与其中，这点上可以借鉴草海治理的先例。草海治理的环节中，当地部门充分发挥了环保NGO的作用，让环保NGO参与到草海周边居民的教育、医疗卫生、科技文化帮扶中，使得当地居民的环保意识有了很大提高。同时政府也要从立法角度承认NGO的合法地位，给予其注册上便利，协助有责任心和社会责任感的NGO组织能够有效的发挥他们的帮扶村民、作为第三方监督政府的作用。

引入环保NGO的好处在于，首先，环保NGO具有前沿的治理知识和理论。环保NGO特别是国际国内大型环保NGO都是由热心环保的专家学者发起，很多参与者都是高级知识分子、在校大学生，他们对生态保护既有能力也有热情；其次，环保NGO能够一定程度缓解资金苦难的压力。这些环保组织有能力通过各种渠道和模式获得一定数量的捐款和赞助，能够筹集相当的资金来参与农村生态环境保护；最后，环保NGO有足够的时间和丰富的经验来普及生态环境保护的必要和治理方法，对于那些政府宣传效果不好的地方，环保NGO的却往往能起良好作用。

（四）   制定有关生态环境保护的法律法规，将石漠化治理提高到法治层面

无论多么好的治理措施，如果缺乏相关法律法规的保证，是很难达到效果的。在二十一世纪全面建立法制社会的口号下，石漠化治理也离不开法律法规。这方面可以借鉴沙漠化治理的经验。至2001年，国家和地方各级政府制订、颁布了一批配套法规，基本形成了由专门法律与相关法律、国家法律与地方法规相结合的荒漠化防治法律法规体系。我国已制定了近20部有关荒漠化防治的、涉及自然资源和生态环境保护的法律。[⑩]所以国家和地方各级政府也应该制定颁布一批石漠化治理配套法规。修订《土地管理法》、《刑法》增加了石漠化防治相关条款，基本形成了由专门法律与相关法律、国家法律与地方法规相结合的环保法律法规体系。在《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《水法》、《土地管理法》等石漠化防治主要相关法律的作出相应规定。同时，还可以比照《防沙治沙法》，颁布《石漠化治理和预防法》，建立独立的石漠化治理制度。

                 

* 作者为中国人民大学法学院本科生

 

[①] 石漠化，《百度百科》

 

[②]《毕节地区石漠化防治工作报告》2008，5，9

 

[③]《毕节地区石漠化防治工作报告》2008，5，9

 

[④] 新华网《中国2.2亿人口受石漠化之害》 2008，6，10

 

[⑤] 张平仓，丁文峰《我国石墨化问题研究进展》2008，6

 

[⑥] 杨雄《130多年后，贵州将变成又一个楼兰古国？》2002，12，04

 

[⑦]毕节林业局《中国（毕节）石漠化治理与生态文明高层论坛成功举办》2008，6，20

 

[⑧]毕节林业局《中国（毕节）石漠化治理与生态文明高层论坛成功举办》2008，6，20

 

[⑨] 贵州科技简报《“十五”贵州喀斯特石漠化综合治理科技攻关成效显著》2006，4，28

 

[⑩] 光明日报《 沙漠化防治：一靠科技二靠法制》，2003，6，30