——兼评《水污染防治法(修订草案)》

李博[①]

【摘要】

随着窗体底端中国经济的发展，水污染等环境问题日渐突出。而自2005年年底松花江水污染这一具有“导火线”意义的事件发生后，水源污染，再也不能成为我们可以忽视的问题，而一下子成为每一个中国人不得不面临的严酷的现实问题。本文以典型的水污染事件——广东北江镉污染事件为切入点，试图提出改善水污染现状的一点想法，写作思路是先通过分析该事件发生的原因，进而指出我国现行《水污染防治法》存在的问题，最后结合这些问题来评析行进出台的《水污染防治法(修订草案)》的进步与不足。

【关键词】

北江镉污染     水污染防治法

一、对广东北江镉污染事件的评析

（一）案情介绍[②]

韶关冶炼厂作为国家一级企业，其是上市公司中金岭南(000060.SZ)的下属企业，拥有两套冶炼生产系统，冶炼生产能力为年产精铅锌24万吨,产品包括电铅、精锌、镉锭等。同时，它是广东最大的一家有色金属冶炼企业，曾被评为“全国治理污染先进单位”，在当地也是赫赫有名的国家一级企业，位列全国500强。然而，具有讽刺意味的是，正是这家全国知名国企，造成了2005年广东最严重的一次水污染危机。

　　2005年12月11日，韶关冶炼厂进行第二系统的机器检修，当地环保部门在对北江例行的水质检测中发现了镉含量严重超标的现象，15日，在北江高桥断面，监测部门录得镉超标近10倍。并于12月16日确定了这起水污染事件。而事实上，早在11月底，该厂对第一系统进行同样检修时同样存在问题。

 　 北江起于韶关，是沿江清远、佛山、广州等市的饮用水源，涉及人口上千万。北江水污染事件发生后，为了确保下游居民的饮用水安全，英德市已于21日晚11时开通了临时供水管道。广东省政府也要求佛山、广州两市启动自来水供应应急预案，用在上游加大流量的方式稀释污染，并通知沿线居民不要饮用江水。韶关冶炼厂直接损失已经有几千万，间接损失估计过亿。而韶冶负责人对这次污染事故的解释是，操作人员“违反操作规程”将本应经过污水处理厂的污水直接排入北江，属于典型的责任事故。

    2006年1月2日，广东北江水域镉污染事故处理取得重要进展，关系当地十多万人饮水问题的英德市南华水厂从1日23时起恢复向居民供水。2006年1月3日，据广东环保、水利部门最新水质监测显示，北江韶关段镉浓度稳定达标，全面恢复原水质，清远段水质保持稳定，飞来峡出口断面水质达标。

韶关冶炼厂及其上级单位深圳市中金岭南股份有限公司的10名责任人员受到党纪政纪处分，其中公司副总经理刘侦德受到行政记过处分。韶关冶炼厂3名直接责任人员也已移交公安机关调查处理，另有2人被责令做出书面检查。

（二）案情分析——对广东北江镉污染事件发生原因的深层思考

重化工业引起环境污染不奇怪，但是本案却有两个比较有特点的地方：其一，为什么像韶关冶炼厂这样的排污大户能够当上治污先进单位？其二，早在11月，韶关冶炼厂对第一系统进行机器检修时就存在问题，为什么当时没有发现而只在12月才发现？

为什么韶关冶炼厂这样的造污大户能够当上治污先进单位？

其情况不外乎两种，一种原本就是冒牌货，毫无先进可言，甚至是“恶迹”斑斑、违法违规的“惯犯”，只因为对当地GDP贡献大，而被赐予“先进”名头，以示褒奖；抑或是重金换取，以便招摇撞骗。另一种的确曾经先进过一段时间，但先进的头衔混上头之后便懈怠，不仅不再先进，反而与先进的要求对着干。不知韶关冶炼厂是属于前者还是属于后者？不过，不管此类“先进”属于前者还是属于后者，根据其现时所作所为，那都是应该及时摘掉其“先进”招牌的，然而事实上，它非但未被摘帽反而竟顶着“先进”的光环违法违规，肇事酿祸。[③]

对于北江镉污染事件的发生，笔者认为这是对韶关冶炼厂污染现象长期视而不见的必然结果。但是，为什么会视而不见呢？这其中的原因是复杂的，可从以下几个角度详述之。[④]

1、企业自身的原因

其一，韶关冶炼厂存在设备老化，年久失修，管理不善，甚至连环保处理设施都很难正常运转的重大环境隐患。这一点，可从韶关冶炼厂属下的马坝分厂[⑤]一直在排放镉含量超标的污水，直至此次污染事故发生后才被勒令停产的现象中得到证明。

其二，韶关冶炼厂作为盈利性法人，基于追逐利益最大化的本性，面对“违法成本低、守法成本高”的立法现状，其必然敢于明目张胆地向江河湖泊排污。因为与巨额的治污费用相比，排污费与罚款尚属小数，所以出于理性的选择，其必然会选择排污。

2、企业外部的原因

其一，唯GDP论的人事组织考核机制，使得地方党政领导人目光短浅，片面追求经济指标，为了发展经济不计后果。如一些地方政府是一边整治环境污染一边招商引资，这样违法排污企业就像割韭菜一样，不断地死灰复燃，最终使“少数人受益、多数人受害、靠污染环境致富”的现象形成。

其二，地方政府没有高度重视对突发环境污染事故的防范工作，因而对突发重特大环境事件的应对能力明显不足，这也是导致北江镉污染事件发生的重要原因。

其三，从立法的角度来看，现行《水污染防治法》的规定已不能满足新的环境保护形势的要求，亟需修改，这表现在：处罚措施不具体，操作性差，难落实，如在关停企业的时候缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备等法律规定；限期治理、停产治理决定权在当地政府，在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，应付检查；对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、扣押等行政强制手段。

其四，从执法角度看，《水污染防治法》偏“软”。如有的地方政府出台“土政策”干扰环保部门对污染企业的正常执法使得环保部门监管不力，最终使不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外，韶关冶炼厂就是其中典型的一例。

二、《水污染防治法》修改的必要性分析[⑥]

《水污染防治法》自１９９６年修正施行以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但是，伴随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水环境形势则呈现出相反的发展趋势，即表现得越来越严峻，可以说老的问题还未解决，新的问题又接踵而至，这突出表现为：

1、水污染状况相当严重。

2006年，全国七大水系的408个地表水监测断面中有28%为劣V类水质[⑦]，基本丧失使用功能。流经城市的河段普遍受到污染，一些地区已经出现了“有河皆干、有水皆污”的现象，近岸海域赤潮和三峡库区支流“水华”现象接连发生。全国大、中城市浅层地下水不同程度地遭受污染，约一半的城市市区地下水污染较为严重，大城市的中心地带、城镇周围区，以及排污河道两侧、引污灌溉区污染尤为严重。河北平原和长江三角洲等区域，浅层地下水已呈现面状污染态势。
    2、饮用水安全存在隐患。

目前，全国有3亿多农村人口存在饮用水不安全问题。不少地区符合标准的饮用水水源地呈缩减趋势。有的大城市没有备用水源。据调查，全国107个环保重点城市的382个地表饮用水水源地，平均水质达标率只有72.3%。河流型地表水水源地主要污染指标为粪大肠菌群，湖库型地表水水源地主要污染指标为总氮，地下水饮用水水源超标组份主要有铁、锰、硝酸盐等，部分检测出微量有机污染物。[⑧]
    3、部分流域水资源开发利用程度过高。

据最新《水资源调查评价结果》，淮河开发利用率为５３％，辽河开发利用率为６６％、海河开发利用率为１００％，明显超出合理利用水平，减弱了水体自净能力，致使枯水期基本上没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力。

    4、水污染事故频繁发生。

2006 年，国家环保总局共接报处置161 起突发环境事件，比上年增加85 起。其中，水污染事件95 起，占总数的59.0%。[⑨]据了解，自2005年年底松花江水污染事件后，中国平均每两天发生一起环境的突发事故中，70%为水污染事故。水源污染，成为了每一个中国人必须面临的严酷现实问题。

造成水环境形势严峻的原因是多方面的。有领导干部对落实科学发展观的认识不够的原因；有产业结构不合理，经济增长方式粗放需要改进的原因；当然还有法律上的原因。

笔者想重点谈谈法律上的原因，现行《水污染防治法》确立的水污染防治规划、环境影响评价、排污收费、重点水体总量控制、饮用水地表水源保护区、限期治理等基本制度，对防治水污染起到了积极的推动作用。但是，与水污染防治和水环境保护面临的新形势、新要求相比，有些制度还需要进一步修改、补充和完善。如环境执法不严，监管不到位。现行的环保法规还不够完善，对环境违法处罚力度不足，导致违法成本低、守法成本高。有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍。一些地方存在严重的地方保护主义，有的地方政府领导甚至用“挪位子”、“摘帽子”、“打板子”等手段，直接干扰环境执法；个别的环境执法人员知法犯法，甚至贪赃枉法。再如排污许可制度、排污总量控制制度的实施仅限于重点水体，需要全面推行。可以说类似的问题还有很多，都等着我们去完善与改进。

三、对《水污染防治法(修订草案)》的相关条文解读[⑩]

新出台的《水污染防治法(修订草案)》对1996年的《水污染防治法》修订的内容较大，笔者下面将对草案修改的内容进行阐释，但是只选择了可以预防与解决同北江污染事故类似事件发生的相关条文，特此说明。[11]

（一）加强水污染源头控制，进一步明确政府责任

为进一步加强水污染的源头控制监管力度，强化政府的责任，修订草案主要做了以下三个方面的修改，分别是：草案的第三条明确规定了“预防为主、防治结合、综合治理的原则”；第四条明确“地方政府应当对本行政区域的水环境质量负责”；第五条第二款、第三款规定“地方政府应当按照各自的污染物排放总量控制指标，削减和控制本行政区域内的重点水污染物排放总量”。

    （二）完善水环境监测网络，建立水环境信息统一发布制度

    为了完善水环境质量监测网络，规范水环境质量监测活动，建立统一的水污染环境状况信息发布制度，草案第十五条规定如下内容：国家建立水环境质量监测、水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。

（三）强化重点水污染物排放总量控制制度

污染物排放总量控制制度作为控制污染物排放的有效手段，其在2000年的《水污染防治法实施细则》中被首次引入，而本次的《水污染防治法（修订草案）》则将其作为根本制度之一。总量控制是比浓度控制更高要求的水污染控制措施，且是实行排污许可的基础。其在国外已有多年实践，在国内也作了数年试点和全面推广，如在十五规划中三河三湖都有总量控制部分。因此，总量控制写进新法是大势所趋。

在《水污染防治法（修订草案）》中体现污染物排放总量控制制度有两处，即：草案的第十二条“细化水污染防治规划的编制和审批程序”；第十九条“扩大重点水污染物排放总量控制的范围，以加强对水污染物排放的控制”。

（四）全面推行排污许可制度，进一步规范排污行为

排污许可制度作为落实污染物排放总量控制制度与加强污染物排放监管的重要手段。但是在《水污染防治法（修订草案）》出台前，我国并无法律明确规定该制度，而唯一有的只是2005年国家环保总局在重点流域推行该制度的实践作法。因此，排污许可制度作为《水污染防治法（修订草案）》的新增内容，必将标志着新法在控制手段上比旧法进步了一个阶段。

关于排污许可制度，《水污染防治法（修订草案）》的规定主要体现在以下两个条文的修改：草案的第十八条名确“全面推行水污染物排放许可制度”；第十六条第二款、第二十条“进一步规范排污口设置，对重点排污单位排放水污染物加强监测”。

（五）完善饮用水水源保护区管理制度

为了确保城乡居民的饮用水安全，《水污染防治法（修订草案）》和现行法律相比，在原有一级保护区的规定外，对二级保护区和准保护区作出了新的规定，形成保护区的梯度建立，二级保护区和准保护区对水源地保护形成一个协调保护与发展的缓冲区，使得核心区得到更有效的保护。

具体来讲，修订草案主要做了以下四个方面的修改：草案的第二十六条第一款“完善饮用水水源保护区分级管理制度”；第二十六条第二款、第三款“明确饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制”；第二十七条、第二十八条第一款、第二十九条第一款“对饮用水水源保护区实行严格管理”；第三十一条“在饮用水准保护区内实行积极的保护措施”。

（六）增强水污染应急反应能力

作为应对最近的几起水污染事故的回应，修订草案从进一步增强水污染应急反应能力、减少水污染事故对环境造成的危害的角度，主要做了以下四个方面的修改：草案的第五十九条明确“对水污染事故实行分级管理”；第六十条规定“水污染事故应急预案的编制主体和内容”；第六十一条第一款“加强对水污染事故应急的组织领导”；第六十二条“完善水污染事故报告制度”。

（七）加大处罚力度，完善法律责任

为了加大水污染违法成本，增强对违法行为的震慑力，解决“守法成本较高、违法成本较低”的问题，《水污染防治法（修订草案）》的法律责任内容大幅增加，有部分是实施细则合并进入新法，部分是和新增的总量控制、饮用水水源保护区、水污染事故相对应的法律责任。主要做了以下五个方面的修改：草案的第六十八条“对未完成总量控制指标的地方政府与严重污染水环境的企业，定期予以公布”；第六十七条、第六十九条至第八十三条“综合运用各种行政处罚手段，加大行政处罚力度”；第七十二条“强化环境保护主管部门的执法手段”；第七条第二款、第八十五条第一款、第七十八条、第七十九条、第八十一条、第八十三条“强化违法排污者的民事责任和治理责任”；第六十六条、第六十七条、第七十八条、第七十九条、第八十三条“明确追究重大环境污染事故责任人的刑事责任”。

四、对《水污染防治法(修订草案)》的评价

《水污染防治法（修订草案）》虽与现行《水污染防治法》相比，虽然无论从立法技术的角度，还是从内容设计与制度构建的角度，都得到了显著提高。但这与水污染防治和水环境保护面临的严峻形势相比，有些制度还需要进一步修改、补充和完善。具体表现在：[12]

（一）还需进一步明确地方政府的水污染防治责任

1、应规定地方政府负有保证出境水质符合规定标准的责任，这要求实行跨行政区水质断面责任制。

2、应规定有关政府实行污染物总量控制下的项目审批和许可证管理，故对违反总量控制要求审批项目、颁发许可证的行为要进行处罚。

3、应要求城市政府对城市生活污水污染防治负责，加快推进污水处理厂建设和管网配套，监管污水处理厂正常运行、达标排放；在城市污水处理设施建设规则中，量化城镇生活污水处理率指标；规定城市政府将建设和运行污水收集处理设施的经费纳入预算管理；强调所有新增城市建设用地，必须规划建设污水收集管网和处理设施。

4、增加地方政府定期发布水污染、水环境监测信息的义务。

5、将各地推行多年的市(县)长环保目标责任制在修订草案中作出规定，实现人事组织考核机制的转变，即将重点水污染物排放总量控制指标的完成情况、水环境质量监测结果以及水环境质量标准和水污染物排放标准的执行情况作为考核政府工作政绩的硬指标。

（二）扩大对污染源的监管范围

因为《水污染防治法（修订草案）》第三条对“污染源的监管范围”，只是限于工业污染、农业面源污染，规定不够全面，所以还应当对包括生活污染及第三产业等方面造成的污染，实行必要的审批和监督管理。

（三） 增加公众监督的规定

公众作为水污染的最终受害者，其是水污染防治最有力的监督者，所以《水污染防治法（修订草案）》应增加有关公众监督的规定，明确对污染损害水环境行为的投诉渠道或检举机制。如可以建立快速反应机制，对群众投诉、举报的水污染问题及时进行处理，增加对举报的单位和个人予以奖励的规定，以调动民众，尤其是企业员工举报企业违法行为的积极性。

（四）强化水污染防治的监督管理

1、要考虑水污染物排放的地方差异。

因此，对水污染物排放总量控制目标不能以政府签订的责任书为依据，而要根据不同地区的水资源条件确定。政府签订的责任书只能作为考核政府重点水污染物削减和控制总量指标完成情况的依据，而针对不同时期、不同水域，还应制定相应的污染物排放总量控制目标和污染物排放标准。

2、建议将排污费修改为生态税。

具体的做法是通过深化财税金融体制，充分发挥宏观调控的作用，来实现利用经济的手段来改善水治理环境的目的。

3、应建立生态补偿机制。

在饮用水水源保护区内居住的公民，因为有保护饮用水源而获得经济补偿的权利，故而受益区域县级以上人民政府应当支付保护饮用水水源必要的费用。[13]

（五）进一步加大处罚力度。

1、改善对罚款额的规定。

应当根据违法行为的性质分别规定罚款数额，不宜笼统规定罚款数额的范围；同时建议按照违法所得乘以一定比例来确定罚款数额，并且尽量使罚款额与污染排放量、违法行为持续时间、污染损失等因素挂钩(如对某些连续违法行为实行按日计罚)。

2、赋予环保部门一定的执行权。

修订草案虽赋予环保部门责令非法排污单位限期治理、停产整顿等权力，但没有规定相应的保障措施，故建议增加执法手段，如环保部门可以采取查封、扣押生产设备、责令停产停业等措施，必要时可以通知供电、供水等部门停供生产用电、用水等措施。

　　（六）完善污染损害的司法救济[14]，切实提高违法成本。

建议参照《固体废物污染环境防治法》，在法律中增加有关支持环境损害赔偿诉讼的规定，这包括：适当扩大诉讼主体的范围，允许社团等机构作为环境损害赔偿诉讼的原告；对污染受害者提供法律援助；规定举证责任倒置；要求在诉讼活动中，环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据等。