稀土:基于环保的国家战略安全
稀土:基于环保的国家战略安全 ──上海市申华律师事务所沈伟民 中国地大物博、矿产丰富,但在庞大的人口基数下,却成了一个资源匮乏的国家。然而,稀土是众多资源中的一个例外。全球具开采价值的稀土矿数量不多,主要分布在中国、美国、俄罗斯、澳大利亚和印度等国家和地区。在大量开采和出口前,中国稀土储量以超过全球稀土储量半数的比例,高居全首位,是名副其实的稀土大国。 由于稀土原料在国防军工和高新领域中发挥着举足轻重的作用,因而对当今世界各个大国来说,稀土都是重要的战略资源,关于关键和重点工业的可持续发展。多年来,中国稀土企业扮演着“全球稀土搬运工”的角色,将我国丰富而优质的稀土资源出口至全球,留下的却是矿区严重污染以及生态环境的破坏。 一、行业隐忧:中国稀土兴起与环保隐患 上世纪80年代,改革开放后百废待兴的中国亟需外汇来购买先进生产资料,于是丰富的稀土成为外贸创汇中的重要资源,从而开始了稀土原矿和初级加工品的出口。90年代,随着稀土加工技术的突破,中国稀土产品正式进入全球市场,并凭借产品的物美价廉占领了全球稀土市场,开启了中国稀土产品的大量出口。 与此同时,稀土产业已相当成熟的美国,企业正面临着开采所导致的环境问题,引起了社会的广泛关注(柴阁庆,2013)。以美国最大的稀土开采商——钼公司为例,旗下全美最大的稀土矿——芒廷帕斯稀土矿,1984年至1988年,共发生60多起污染物泄漏事件。多年后,钼公司首席执行官史密斯Mark Smith表示,大多数持有上世纪90年代芒廷帕斯矿山因中国廉价稀土涌入市场的竞争压力而全面停产的观点是错误的,封存稀土矿的真正原因是日益凸显的环保问题和巨额的环保成本。换言之,当中国稀土企业前赴后继进入的稀土市场,因本企业在“外贸创汇”上取得成绩二沾沾自喜的时候,稀土行业涉及的环保风险已经实实在在的存在了。 然而,在80、90年代,追求经济增长是首要目标,几乎没有人会关注环保问题,从而为中国稀土行业的发展埋下了巨大的隐患。多年来,伴随中国稀土行业的发展,稀土开采和加工环节中造成的严重污染,迫使国家和全行业不得不正视这一问题。 事实上,不仅稀土开采中造成巨大资源浪费,而且稀土加工环节中应用工艺和不合规操作也导致严重的环境污染,甚至对当地水土造成了毁灭性、甚至不可逆的损害。据统计,南方重稀土最丰富的赣州地区,矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元(陈家作和韩文茜,2013)。因为开发稀土,稀土矿区由青山绿水,变成了荒山秃岭,出现了荒漠化现象(马荣璋,2012)。 二、知易行难:环保成本的计入 传统GDP核算体系,未计入资源损耗和环境污染成本,因而表面的经济繁荣背后,是以资源浪费和严重的环境污染为代价。这一现象在稀土行业中,尤为突出。贺欢(2010)以攀西地区稀土企业为例,对稀土开采和加工中的放射性污染、大气污染、水污染做出了评估,并将稀土行业定性对环境污染较大的行业。然而,中国稀土产品低廉的价格,却没有将巨大的环保成本计入其中(赖丹,2014)。从而,也导致中国稀土产品在全球市场长期被贱卖。 2005 年,被誉为中国稀土之父的徐光宪院士,与14位院士联名发表《关于保护白云鄂博钍和稀土资源,避免黄河和包头受放射性污染的紧急呼吁》,引起了一定的社会反响。政府对此非常重视,积极开展钍污染控制相关研究工作,有关稀土开采和出口的政策导向也出现了明显的变化。事实上,为鼓励外贸创汇,此前我国对稀土的开采和出口都采取鼓励政策,甚至还针对稀土出口实施退税。直到2006年后,稀土被视为战略资源,对稀土出口实行紧缩政策(张瑾,2014)。 与此同时,稀土行业中的种种乱象也引起越来越多的关注。吴一丁和赖丹(2012)提出,由于稀土行业税负过轻,导致无序开采、采富弃贫等现象长期存在,引发资源浪费、生态环境破坏、社会分配不公等一系列问题。这里所说的税负中,包含了稀土行业涉及的微不足道的资源税、环境税,这些税收对稀土企业利润的影响很小(吴一丁和刘婷,2013)。因此,中国稀土为何贱卖,又为何税负过轻?归根到底,还是巨大的环境成本没有充分体现在稀土产品的价格中。 与此同时,中国稀土资源锐减也引起了社会的广泛关注。据国家统计局统计结果显示,截止2010年,中国的稀土储量仅占全球35%,虽仍居世界第一,但相比大量出口前,已不再具备绝对储量优势。相比之下,以美国为代表的、同样拥有丰富稀土资源国家,近20年来对本土稀土资源开发十分有限,因而通过从中国大量进口稀土原材料,规避了稀土开采和初级加工可能会对本国环境造成的严重污染。 三、计入环保成后的国家战略资源安全 韩胜利(2014)指出我国稀土资源管理相关法律法规的不健全,监察力度的缺乏,导致我国国内整体稀土行业的管理出现了漏洞,不能在国际市场上掌握主动话语权,反而造成了国内稀土资源急剧消耗,环境污染日益严重。 1. 利益驱使:多年政策实施效果不佳 冰冻三尺非一日之寒,中国稀土行业涉及的严重环保问题由来已久,中国政府此前也有过针对稀土开采、加工、出口的限制措施,然而效果并不佳。进入21世纪后,相关政策措施,进一步提速。详见下表一、表二。 表一:中国的稀土出口限制措施(1991-2006)
表二:中国稀土保护措施(1991-2009)
尽管行政命令层出不穷,但实效性却不佳。事实上,中国稀土于1999年成为全球稀土最大的供应国后(陈卓雅,2011),开采和出口量有增无减,反而进入了稀土开采和出口的快车道。市场行为与上述限制与保护的行政命令贯彻背道而驰的原因,或与稀土企业追求短期利益有关。 在我国稀土行业大规模整合前,中国稀土生产企业数近200家,但年处理能力在2千吨至5千吨的仅10家,中小企业占80%,这些企业中约80%是私营或民营资本投资成立的中小企业(杜坤,2013)。行业集中度低、企业规模小,使得行业监管成为难题,也不利于行政指令的下达和贯彻。更重要的是,在巨大的环境保护成本尚未计入稀土价格体系之际,在巨大利益的驱使下,以中小企业占绝对多数的中国稀土行业,很难摆脱利益驱使,而站在国家战略角度思考企业和行业的未来。 针对稀土行业多年难以治理的顽症,2011年国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》,制定了稀土行业大规模整合的目标,从而开启了中国稀土行业的大规模整合。6年来,在央企和稀土资源省份的共同参与下,中国稀土行业基本形成了北方以北方稀土为主导,南方以五矿、中铝、南方稀土、广晟有色、厦门钨业共同参与的“1+5”行业分布格局,从而大大改善了中国稀土行业产能不集中、技术落后的弊端。大型稀土集团作为行业主要参与者,摒弃了以往行业中的大量弊端和陋习。但同时,全球稀土行业格局的变革,也随之而来。 2. 全球稀土战略储备升级 由于中国政府的重拳出击,2011上半年全球稀土价格出现暴涨行情。多年以来,从中国源源不断购买稀土的西方发达国家也意识到,这样的“好日子”可能到头了。于是,各国在寻找新的稀土供应国、积极研发稀土替代技术和替代产品的同时,也开启了稀土战略储备的全面升级。 同样拥有丰富稀土矿藏的美国,在开启封存多年的稀土矿的同时,也将重点稀土元素储备提高到立法角度。Jacoby和Jiang(2010)介绍了美国在部分稀土元素的供给上遇到问题,为追踪问题的根源,主要集中在国防军工领域中关键重稀土元素。稀土尽管拥有可观的稀土储备,但这部分关系稀土元素,主要产区集中于中国南方重稀土矿区,因此是“稀中之稀”。2010年初,美国参政官员麦克提交了一项有关稀土的法律方案,建议成立美国稀土原材料中心,制定美国稀土战略储备制度,实现美国稀土业的供需平衡。 在稀土加工和高端应用方面,日本是一个“稀土大国”。由于本土缺乏可开采的稀土资源,日本将这种强烈的“不安全感”转化为对“稀土安全”的高度重视。早在20世纪80年代,日本政府就制定了稀土储备战略。适逢中国高质廉价稀土大量进入国际市场,日本通过从中国进口稀土原材料,囤积了相当可观的稀土储备。徐光宪教授曾指出,由于中国不限制稀土出口,让日本储备了可供20年使用的稀土。因此,在稀土价格暴涨之际,本土没有任何稀土资源的日本,反而可以“高枕无忧”。 相比之下,同样拥有先进的稀土加工和高端应用技术、又匮乏稀土资源的欧盟国家,多年来并未重视稀土储备。在中国收紧稀土出口的情况下,在重点工业和国防军工领域依赖中国关键稀土原材料的盟国各国,意识到了稀土储备的重要性。2010年6月,欧盟委员会专家组发布《欧盟关键原材料》报告,指出稀土等稀缺原材料匮乏,对未来经济发展的严重影响。作为应对,欧盟一边通过WTO针对中国限制稀土提起诉讼,一边通过外交手段确保欧盟从中国和其他稀土资源过获取稀土原材料进口的优先权,从而开展储备计划。根据2010年制定的欧盟稀土储备计划,拟每年收储3000吨碳酸稀土。 3. 明确环保成本确保稀土战略安全 在全球稀土战略储备全面升级的背景下,在本土稀土矿产储量已大不如前的情况下,我国稀土不仅不能重复20年来的巨量出口,而且应该仿效欧美大国,将稀土战略储备上升到国家安全和立法角度,从而保证长期稀土战略安全。首当其冲,是明确稀土行业多年拖欠的环保债,将稀土开采和加工中的环保成本计入产品中,防止稀土产品继续贱卖。在此基础上,也要扭转中国对稀土战略安全保护的长期不足,将稀土资源保护提升到国家战略安全角度,从而确保稀土行业长期健康发展。 3.1 环保成本计入迫在眉睫 2012年,澳大利亚莱纳斯公司在马来西亚新设稀土加工厂的消息不胫而走,引发当地环保人士的强烈。尽管该工厂现已投产,但环保人士的努力却没有因此停止,作为全球稀土行业重要参与者的莱纳斯公司也面临的巨大的环境保护成本,在破产保护中举步维艰。可见,稀土在全球范围内都不是一个环境友好型产业,环保问题也是全球稀土行业未来发展中的雷区,若不能妥善解决,将影响全行业的未来。 近年来,中国社会的环保意识迅速觉醒、并持续增强,原本就是环保重灾区的中国稀土行业,更不可能逃过社会舆论的监督。可喜的是,通过6年的行业整合,中国稀土行业发生了巨大的变革。在整合过程中,一大批规模小、产能低、技术落后的中小企业,由于没有跨过环保门槛而退出稀土市场。随之而来的,是一批实力雄厚的大型稀土集团,从而为稀土生产环保工艺的更新提供了良好的环境,也为环保技术研发的投入提供了坚实的保障。然而,作为一个传统污染行业,现有的行业整合不足以彻底改变稀土开采和加工过程中的污染问题。纵观全球稀土厂商,即便拥有技术优势的欧美厂商,在稀土开采和加工中也不能确保无污染。因此,单纯依靠大型稀土集团自主、自发的环保意识,不能保证行业在环保问题上的可持续成效,需要更有力度的支持和保障。 2015年元月起,新环保法正式实施,大大提高了环境违法成本、强化环保执法手段、从源头上打击环境违法、并引入民间力量监督执法。新环保法能够有力监督和规范稀土行业未来健康、有序发展。然而,从市场角度出发,中国稀土行业的发展,亟待解决的是,稀土产品环保成本的精确计算。 2011年前后,海外稀土厂商在稀土价格高涨的经济利益刺激,以及中国限制稀土出口造成的供应缺口下,纷纷重返稀土市场,从而改变了全球稀土市场的竞争环境。中国稀土集团作为全球市场的重要参与者,若未能全面计算本土稀土开采和加工关节中涉及的环境成本,很可能再次陷入“以本伤人”的竞争怪圈。因此,目前首要解决的问题是,如何明确稀土企业的环保责任,精确计算稀土产品的环保成本。 3.2 稀土战略安全与环保应共同提升至立法角度 2012年,中国首次开启了国家层面的稀土收储,但收储力度并不大。尤其在全球市场低迷的情况下,我国稀土收储对市场的影响也不明显。更重要的是,收储行为对中国稀土行业的参与者来说,往往只是可能是获取超额利润的一次机会。2011年上半年度稀土价格的暴涨行情,曾让业内人士一夜之间轻松赚到10倍乃至20倍的利润。尽管此后稀土走出了多年的低迷行情,但大家都在等待下一轮的暴涨,期待下一次的爆发。因此,大部分稀土贸易商将收储视为一次炒作机会,更有甚者会铤而走险偷采盗采、走私贩卖稀土。 在巨大经济利益的驱使下,单纯依赖行业规范、寄希望于企业社会责任,不足以确保稀土作为战略储备的绝对安全。因此,在计入环保成本的基础上,更重要的是确保稀土作为战略资源的安全性。新环保法适用于稀土开采和加工环节中涉及环境保护的部分,然而却未涉及稀土作为战略资源的安全问题,因而需要更明确的立法支撑。 与此同时,瞬息万变的供求关系和市场环境,以及相关政策转向,也成为中国稀土行业走向的未知因素。一方面,以美国为代表的海外稀土资源国纷纷重返全球稀土供应市场,成为雄踞全球稀土市场20年的中国稀土企业,目前面临最大的竞争压力。另一方面,WTO于2015年就中国有关稀土、钨、钼的出口管制,宣布中国败诉,迫于压力中国取消了实行多年的稀土出口配额政策,并同时取消了轻稀土15%和重稀土25%的出口关税,对中国稀土出口是极大的利好。如若遵循市场机制,稀土企业则应该凭借取消出口配额和出口关税的优势,与海外稀土厂商展开竞争,极易偏离稀土作为战略资源的安全轨道。因而,更需要及时针对稀土安全进行立法,确保稀土企业在市场环境剧烈变化下,以稀土战略安全为前提。 四、小结 稀土是中国极少数储量丰富的有色金属。由于在国防军工、高新科技行业中的关键作用,稀土具备了一般矿产资源没有的战略价值,成为全球各大经济体“争抢”的战略资源。凭借稀土资源禀赋,中国稀土在过去20多年中轻松占领了全球市场,但这种表面繁荣却是以牺牲环境为代价的。 为了中国稀土行业健康、可持续发展,必须将稀土开采和加工各环节中产生的环保成本,充分计入稀土产品中。一方面,避免宝贵的稀土资源继续被贱卖、继续以破坏资源为代价换来稀土行业表面的繁荣。另一方面,在市场机制调节外,还要将稀土供求上升到国家战略安全角度,从而确保稀土资源长期安全。 参考文献 1) Mitch Jacoby, Jiang Jessie. Securing the Supply of Rare Earths [J]. Chemical & Engineering News, 2010, 88(35): 9-12. 2) 柴阁庆. 中国稀土资源出口问题分析[D]. 长春:吉林大学,2013. 3) 陈家作和韩文茜. 从物质流视角看稀土健康发展[J]. 中国金属通报,2013,43:32-33. 4) 陈卓雅. 中国稀土行业战略整合分析[J]. 经济论坛,2011,(10):98-101. 5) 杜坤. 稀土中小企业技术创新战略研究[D]. 呼和浩特:内蒙古财经大学:2013. 6) 韩胜利. 基于政府调控下的稀土产业可持续发展评价体系研究[D]. 赣州:江西理工大学:2014. 7) 贺欢. 攀西稀土矿开采中气载放射性污染研究[D]. 成都:成都理工大学:2010. 8) 赖丹. 基于微观视角的我国稀土采矿业盈利稳定性分析[J]. 稀土,2014,35(3):112-118. 9) 廖培宇. 中国稀土出口限制制度与WTO规则相符性研究[D]. 北京:北京外国语大学,2014. 10) 马荣璋. 中国稀土行业现状及展望[J]. 中国科技产业,2012,(8):70-74. 11) 吴一丁和刘婷. 基于资源环境视角的稀土企业盈利趋势分析[J]. 财会月刊, 2013(7):68-70. 12) 张瑾. 中国稀土贸易政策研究[D]. 呼和浩特:内蒙古大学,2014 |
Tags:
责任编辑:dongzelaw
我来说两句
已有0评论 点击全部查看