棕地治理势在必行
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棕地治理势在必行 李艳 山东枫桥律师事务所 论文摘要：未经修复的污染地块，在欧美被称为棕色地块，简称棕地。在我国则称为被关停并转的污染企业搬离后，其所遗留的被污染的场地。棕地中的有毒有害物质渗入地下后，其所释放有毒物质，其毒性持续可达上百年；棕地的污染物扩散到周边的空气、土壤和水体等环境要素中，呈多方位、立体化不断扩散，对人体的健康造成极大的威胁。对于棕地开发前应对其进行有效治理，并对其开发前、中、后的环境进行实时监测，在对棕地的治理中，所遇到的人才、法律、资金、技术等方面的瓶颈问题，需进一步深入研究，已获得突破。棕地修复产业潜力巨大，作为新兴战略环保产业，需要在对棕地治理过程中不断地总结经验，创新发展，提高我国在这方面的的国际竞争力。 关键词：棕地、棕地治理、瓶颈 近年来，随着我国工业化和城市化进程的不断加快，大量企业由于布局调整，结构优化等原因被关闭、停业及被搬迁。20世纪90年代以来，我国较发达城市首先出现了大规模的将城市中心区的污染企业关闭及拆迁的现象，后来这股潮流日益扩散到中小城市，且这种现象呈越演越烈之势，然而，企业被关闭和被搬迁后并不是一关一搬了之，其关搬之后遗留的场地大多存在严重的污染，若此时不顾污染的存在，盲目地在这种污染后未被治理的土地上进行商品房开发、建立休闲及娱乐设施建设等项目，结果必然对该场地的未来居民的健康带来很大的风险。 一、问题的引出，什么是棕地 曾经发生在某市某小区的真实事件：该小区有200多户居民入住，在这200多户居民入住的不到1年的时间里，居民最先感受到的是自己家中的自来水中散发出了一种淡淡的汽油味道，后来人们开始感到皮肤奇痒难耐，同时还伴有脱发、身体乏力等症状。事件发生后当地疾控中心、环保等部门前往处理，经调查，发现该小区的取暖用水是由开发商通过其自备井供应的。经取样分析得知，自备井水中有异味，且异味来源于双环戎二烯、苯、甲苯、甲基噻吩4种有机物。然而这些有机物从何而来？经查实得知这些物质来自于曾经与小区相邻的一个造纸厂，而这个造纸厂曾经发生过苯桶泄漏事件，虽然造纸厂早已经搬迁，但是当年苯桶泄漏给地下水造成的污染却仍然存在。 一个建造在造纸厂原址身边的小区，其环境安全尚且受到如此严重的威胁，那么那些建筑在被关闭、被拆迁的工厂旧址上新开发的商业区或者住宅区，其所受到的环境安全隐患又有多大呢？ 2008年9月，湖北省武汉市某小区未经环评即开工建设，项目建设过程中，委托某环评所对该项目进行调查、评估，结果显示该项目场地存在金属锑及局部部分有机物污染。评估结果出来时，该小区已经基本建成，并交付居民使用。为此当地环保局只能要求建设单位采取补救措施。经覆膜法修复，才使场地达到使用要求。后经过深入调查得知，该地块的原址是一个化工厂，该工厂搬迁后，被污染的土地没有经过土壤状况调查，污染风险评估及污染土地修复等工作即直接用于项目开发，庆幸的是该项目在未完全交付使用之前就发现了风险，及时采取了补救措施。 像这种未经修复的污染地块，在欧美被称为棕色地块，简称棕地。在我国则称为被关停并转的污染企业搬离后，其所遗留的被污染的场地。本文以棕地统称这种场地。 二、我国棕地污染到底是由哪些物质造成的，又是如何造成了的呢？其危害的程度又是如何呢？ 我国棕地问题的由来，可以追溯到上个世纪50年代的大跃进时期，甚至还早。当时大批的高污染企业被建设，且多数工厂建设在城市的周边地区，这些企业工艺设备相对落后，经营管理粗放，环保设施缺失，这样的企业经过60余年的存在，到现在其对身下的土地所造成的污染已经到了非常严重的程度，有些场地污染物浓度相当高，深度可至地下几十米，有些污染物还以非水相液体的形式在地下土层中大量聚集，形成二次污染源，有些污染物迁移至地下，随着地下水的运动造成更大范围的污染。 2001年以来，随着企业的关停并转潮流的涌动，在全国各地遗弃了大量的高风险被污染严重的地块，这些高风险被关停并转的企业所涉及的行业包括金属冶炼、电镀、机械加工、钢铁、化工、农药等大量排放危险废弃物的企业。 造成棕地污染的主要污染物按照类型来划分，可以分为重金属、挥发性有机污染物、持续性有机污染物、和放射性污染物四种类型。从污染物的成分上讲，其成分是相当的复杂。比如持续性有机污染物POPs。POPs是一种杀虫剂，包括滴滴涕、六氯苯、氯丹及灭蚁灵等，这些杀虫剂曾经被我国大量生产和广泛使用。即使现在某些其中的杀虫剂已经被禁用多年，但是使用过该类杀虫剂的土壤中，该类杀虫剂中的某些成分仍然被广泛存留。再比如有机溶剂类，其污染成分多样，既有苯系物，也有卤代烃，还有其他复合污染物。而金属和多环芳烃类污染物对于土壤的污染和影响不但是一个复杂的过程，而且这类污染物对于土壤的污染并不局限于拆迁场地本身，其污染呈多角度扩散之势，其扩散的途径也是多种多样的：如冶炼厂附近烟气中的重金属会沉降，焦化厂的废气会扩散造成土地表层污染，尾矿库的微尘会到处飞扬，污染物渗入地下会随着地下水的迁移对其迁移范围内的环境造成污染等等，因此说棕地污染的范围并不仅仅涉及棕地本身。 棕地中的有毒有害物质渗入地下后，其所释放有毒物质，其毒性持续可达上百年；棕地的污染物扩散到周边的空气、土壤和水体等环境要素中，不仅破坏了土壤的理化性质及其生态系统的结构和功能，同时还可以通过土壤、粉尘、空气、地下水、食物链累积等不同的途径被人体摄入，对人体的健康造成极大的威胁。且土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和难以恢复性。土壤一旦受到严重污染，就得需要较长的治理周期和很高的治理成本，其危害也远比其他污染更难消除，因此棕地治理势在必行。 三、我国目前关于棕地治理的法律规定 目前为止，我国尚未出台针对棕地治理和再开发利用的成套的可操作的法律法规。现有法律规定中，《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》等中可以散见关于土壤污染治理的零星规定。随着我国棕地问题的日益突出，国家开始重视关于棕地治理法律法规制定，因此陆续出台了一系列的关于治理污染场地的文件。比如2004年，原国家环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，该通知中原国家环保总局提出了要重视土地重新利用过程中的土壤污染的问题，充分说明棕地利用之前存在污染的问题已经引起了有关部门的重视。再比如2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环保意识的决定》规定：对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复，说明国家已经意识到棕地开发前的风险预估及修复的必要性。2008年的环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》要求充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性。2012年环保、工信、国土、住建联合印发的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》要求开展污染场地的排查、土地用途的合理规划以及环境风险评估和治理修复的严格管理等工作。2013年的国务院办公厅《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》要求对改变用途和使用权的污染地块进行风险评估和修复。2014年环境保护部《场地环境调查技术指导》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术到则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地术语》的出台，使棕地环境调查、风险评估、修复治理标准体系初步地建立起来。但是总体来讲我国棕地治理法规体系尚未建立完善，有待于进一步的发展。 四、我国在棕地修复技术方面的现状 我国在对棕地的修复技术方面的研发明显落后于欧美发达国家。目前我国在棕地方面的修复技术应用方面还处于实验阶段，主要是缺乏技术集成装备和工程化应用方面的研发，对于棕地的修复仍然采用上世纪80年代早期的异位填埋修复方式。比如广州南方钢厂保障房项目，对于钢厂搬迁后遗留的300多立方的锌超标土壤，采取的处理方式就是将被污染的土壤运至垃圾场做覆土处理的简单填埋方式。为了改变这种落后的一挖了之的简单处理技术，我国急需研发生物修复、联合修复、原位修复、土壤修复决策支持系统及修复后评估等一系列相关技术，以推动棕地修复技术的市场化和产业化。棕地治理和修复工作技术性强，内容涉及场地调查、风险评估、修复目标值确定、修复技术筛选、可行性报告编制、修复技术方案制定、修复工程实施与建设、修复工程验收等环节。加强棕地识别的快速检测或者筛查技术，发展服务于多种污染物复合或混合污染、复杂特大场地的土壤地下水一体化修复技术、多技术联合的原位修复技术、综合集成的工程修复技术、支持现场快速修复的设备及修复过程监控和后评估技术等，建立先进、全面的土壤及场地修复技术和装备体系，尽早赶上欧美发达国家在棕地治理方面的先进水平。 五、棕地修复方面资金不足是瓶颈 棕地修复动辄需要上亿元的资金，修复成本高，投资大，资金问题是目前棕地修复行业所面临的重要瓶颈。为了破解资金瓶颈，就要鼓励各地通过公私合营、第三方治理、发行债劵等多种方式进行筹资治理资金。为此应建立多渠道的融资平台和多元化的基金筹集机制，在模式和机制创新方面解决资金投入不足的问题。 根据我国的国情，老工业用地属于国家所有，造成场地污染的老企业多为国有企业。因此目前我国棕地修复的融资机制是在谁污染，谁治理、谁投资、谁受益的前提下，灵活运用污染者付费，受益者分担，所有者补偿的原则，充分利用土地产权交易、社会资金、财政和税费杠杆、国际基金、民营资本等手段，构建多渠道的融资平台和多元化的融资机制，建立国家和地方政府的棕地治理修复专项基金，成立基金管理委员会，考虑给予修复企业税收方面以优惠政策，以便快速推动棕地治理修复资金方面的瓶颈问题。 六、对我国棕地治理意见和建议 我国棕地治理产业的发展潜力巨大，修复产业链正在初步形成。发展绿色、可持续发展的棕地修复产业，是我国土壤和地下水环境保护的需要，也是我国将这一新兴战略环保产业进入国际环境修复市场竞争的需要。为此： 1、要建立与学科建设需求相适应的专业队伍 专业技术人才的严重匮乏，极大地制约着土壤及地下水环境修复的科技创新、管理创新和市场运作模式的创新。加强大专院校棕地污染防治与修复课程或者土壤环境科学与修复技术相关课程的开设和专题研究讲座，是培养棕地治理专门人才的主要途径。加强环境修复领域的硕士、博士生、博士后的培养，是棕地治理方面高级专门化人才的重要来源。加强工程、技术、软件系统方面的培训，比如：棕地环境风险评估方法及软件系统应用培训，是快速传授专门化知识和提高专业人才质量的捷径。加强国外学术交流与合作、人才引进与流动，必将促进土壤环境和土壤修复学科的建设与技术应用的发展。加强产、学、研、金、管的合作与交流，推动棕地产业的良性发展。 2、建立健全棕地治理的相关法律法规体系。对于棕地治理问题，许多国家都有强制性的法规要求：企业入驻之前，要先对厂区的土壤进行评估，称作本底调查，待企业关闭或者搬迁时，必须再次进行调查，且保证土壤品质不低于甚至优于原标准，如果超标，则要求其必须进行生态修复。然而工业企业搬迁场地的环境风险管理在我国还处于初级阶段，多数企业搬迁遗留场地的再开发未进行相关污染物的风险评价及有效的场地风险管理，而棕地治理方面法律法规的监管缺失是造成上述问题的关键。为此建立健全棕地治理的相关法律法规体系将在推动棕地治理产业发展的过程中，起到保驾护航的作用。 3、建立棕地资金管理机制、明确修复治理责任主体。根据棕地治理开发过程中的参与者的情况，进行相关方责任权利的明确划分，棕地如果仍然属于关停搬迁企业所有，则原有单位承担治理责任，需对棕地污染状况进行调查、评估形成报告向环保部门备案，必须从关停、搬迁安置费用中提取棕地修复治理备用金；如果棕地已经发生转让，则接受棕地负责筹集棕地治理修复费用。如果棕地被土地管理部门收回，则土地管理部门应该作为责任主体进行棕地修复。协调污染者、场地业主、开发商、政府社会资金等各方参与者在资金方面的投入，建立统一的棕地资金管理利用体系。 4、建立棕地环境档案。建议在全国范围内开展城市工业企业搬迁遗留场地的风险评估和危害分级工作的落实，加强棕地的调查及全过程的监测管理，以挥发性有机污染物、持久性有机污染物、重金属等典型污染场地为重点，分期分步骤地开展棕地的系统调查和评估，建立棕地数量、区域分布、污染面积、类型、程度等统计数据和信息档案资料、构建关闭、搬迁企业遗留场地的环境档案和数据库，详细掌握所涉土地的使用历史和用途变更等情况，以期对棕地的治理开发利用提供最原始的数据和依据作为参考。 5、确保污染防治设施正常运行和使用。妥善处理企业搬迁过程中所产生的污染物，待生产设备拆除完毕且相关污染物处置结束后方可拆除污染治理设施，如果污染防治设施不能正常运行或者使用，应当制定、实施污染物临时处置方案。同时提供厂区总平面布置图，主要产品、原材料、辅助材料、工艺设备、主要污染物及污染防治措施等信息材料，以保证关停并转企业搬迁过程的顺利完成。 6、实行严格的环保准入机制。把好准入关，尤其是对化工、钢铁、电力、水泥等高耗能、高污染产业，必须在体量规模、土地供应、污染总量上予以严格控制。实行区域行业限批措施，对于达不到环保标准、达不到总量控制要求的新入驻企业一律禁批。 7、建立新入驻企业环境影响检测体系。对新建企业周围的土壤及作物中污染现状、来源和趋势，新厂建立后对周围居民工作生活与健康的影响，新厂周围环境监测与监管进行系统调研和长期监测，避免污染转移现象出现。做好棕地环境治理前后的衔接工作，实现棕地管理的规范化、自动化、信息化，确保棕地修复的长期效果，对于修复后的棕地进行评估，委托第三方独立机构对修复后的棕地进行长期监测。 8、建立和加强多部门合作机制。棕地的治理和再开发必然涉及政府多个部门，比如发展和改革、规划、国土、工信、环保等部门。为此应该建立健全针对这些部门的协调沟通机制，正确把握环境保护部门介入相关企业关闭、搬迁程序的时间节点。针对棕地的不同污染程度，合理规划用地途径，减少修复成本，未做风险评估的棕地不得进行土地流转。不得进行再开发和建设。同时得保证对遗留场地地上及地下的建筑物、构筑物、生产装置、管线、污染治理设施、有毒有害化学品及石油产品储存设施予以清理和拆除，从而避免二次污染的产生。 9、强化舆论监督及公正参与。通过报纸、广播、电视、网络等新闻媒体，加强公众对关闭、搬迁企业遗留场地环境风险的产生、危害以及防范的宣传教育，提高公众对棕地环境污染风险的认知。对于公众生活区域内的土地的信息公开，防止因谣传和误解而导致公共事件的发生，认真排查企业搬迁过程中可能引发的突发环境事件的风险源和风险因素，制定有针对性的专项环境应急预案。储备相应的应急设备、物资，落实应急救应人员，加强搬迁、运输过程中的风险防控。强力推动公众参与涉及棕地的环境调查、风险评估、修复和开发利用的热情，通过社会舆论监督和全民参与的方式，提高对棕地治理的力度。 总之，棕地治理，是一项新兴产业，大量棕地的产生，使棕地治理迫在眉睫，目前棕地治理所面临的法律瓶颈、技术瓶颈、资金瓶颈、人才瓶颈都是我们所面临的急需解决的问题，相信不久的将来，我国在棕地治理开发方面一定能够赶超欧美水平。 1、张忠国：《中国环境修复发展战略论坛：毒土净化尚欠东风》 http://www.antpedia.com/news/72/n-210272.heml 2、陈知朔：《新型城镇化进程中土壤环境的法律保障》 http://fanwen.chazidian.com/lw/lixue/huanjingxuelunwen/216561 3、甬跃：《关于土壤污染的防治思路》 http://www.lawbang.com/index.php/topics-list-baikeview-id-10700.shtml 4、郑进华、彭强、郑晓琴：《浅析我国土壤污染防治的法律问题》 5、陈梦舫：《我国棕地开发将走向绿色修复之路》 http://blog.sina.com.cn/s/blog711b1c930105dil.html 6、李晨：《从化工厂上的经适房看我国污染场地及土壤修复制度》 http://www.lawyers.org.cn/info/f5bae335fe3748c7acdbc547c426e08e 7、骆永明：《中国污染场地修复的研究进展、问题与展望》 http://blog.sina.com.cn/s/blag_711bls930101eo4d.html 8、法学评论：《土壤污染修复标准的法律解读》 https://www.480225.kuaizhan.com82/98/p41084758223141 9、石心星、包存宽《土十条如何引发土壤修复行业的春天》 http://blog.sciencenet.cn/u/baocunkuan 10、胡静：《关于我国土壤环境保护法的立法构想》 http://www.cssn.cn/fxjifx/20`3`0/t20131023 464133,shtml 11、李飞：《土壤修复市场：法律缺失下的肥肉》 http://news.hexun.com/2013-07-03 155725102html |
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