谢文良：环境法治文化和全民环保 是减少环境污染的根本保证
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重庆志和智律师事务所谢文良13883021605 论文摘要：国家设立环境保护法监管环境三十多年，却伴生着环境污染越来越严重，法律未能遏制和阻止环境污染并非单一不守法常态的原因。本文提出环境法治文化的原因，包括环保意识和行为缺陷和环保法律的瑕疵，建议提高立法质量，建立全民环保法治原则和培养环境法治文化，实现减少环境污染的目的。 关键词：环境法治文化、全民环保、法律瑕疵、立法质量 2015年，环境保护事业可能成为中国历史上里程碑的一年，一是新的环境保护法生效执行，二是国家顶层对环境保护连续发力，下决心阻止环境进一步恶化，引导和约束国民保护环境，逐步培育环境法治文化。 1月1日，全国人大常委会修订的《环境保护法》正式生效实施，首次建立环境区域生态红线制度、环境资源承载能力制度、污染物总量控制等制度，创新按日计罚等严苛管理处罚条款和环境公益诉讼条款。 1月6日最高人民法院 发布《审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题解释》，首次在一部法律生效的一周内便出台司法解释，为的是促进公益诉讼的全面开展和指导推进。 3月份全国人大任命陈吉宁担任环保部部长，陈吉宁的首次记者会就明确表述：过去环保执法过松过软，环保不守法是常态，而今后要把这个常态翻过来，让守法要成为常态。 4月份国务院颁布《水污染防治行动计划》，俗称水十条，将水污染防治任务逐项下达给各个部位，要求用十年时间基本恢复水生态环境。 4月中共中央、国务院出台《加快推进生态文明建设的意见》，引入社会力量治污，探索建立资源环境承载能力监测预警机制，探索编制自然资源资产负债表，领导干部任期生态文明建设责任制，终身追责。 7月全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。 9月环境保护部颁布《环境保护公众参与办法》生效实施。 所有的法律法规以及文件措施连续密集出台，目的只有一个，环境污染不能再继续下去了，必须减少并遏制环境污染，必须加快治理环境污染。部分国人对环境保护有了深刻认识：环境决定生命存在，食品决定生命质量！没有环境安全就没有人的生命与健康安全，乃至没有国家和民族的安全。 总结回顾中国环境保护四十年经验教训，真正有效的环境保护不只是政府的工作，应当是全体国民参与环保和培养国民的环境法治文化。 什么是环境法治文化呢？是指多数人愿意依据法律法规保护环境和防治环境污染的思想意识、理念及自觉的行为。环境法制文化中包含有环境标准，影响环境行为的督促，损害环境行为的制裁。 不言而喻，环境法治文化是一个国家或者地区法治文化的分支，检视多年间实际频发在我们身边的环境事件，发现环境法治文化严重缺失。 中国长期为农业大国，改革开放前工业欠发达时期人们的活动对环境资源影响程度较低，人们的普遍环境观念以为环境保护就象环境卫生一样，天上浑一点，地上脏一点，河流黑一点习以为常，生活污染可以自然降解。用传统自然观去发展经济的意识较为强烈，一度时期为了谋求经济的暂时发展，大量无度地从自然界索取物质、资源和能量，对严重污染环境会危害人类的后果认识不足。 一些地方政府管理者长期重视经济增长、轻视社会全面进步、忽视环境保护的倾向十分明显，为了追求GDP、追求“本届政绩”，不考虑当地环境状况和承载能力的招商引资，发展一些排放不达标的“短命”经济，把污染隐患和污染治理的责任留给“下一届”甚至“下一代”。 根本忽略了公共的环境利益，甚至侵害和牺牲了整个社会的利益，致使环境污染问题在当地不断发生、不断积累、不断向外地蔓延扩散，呈现区域性、流域性发展态势。 许多国有企业民营企业都有牺牲环境成本获取经济利益的情况，人们基本上没有将污染破坏生态环境的行为与违法犯罪行为联系在一起，即使发现并查处环境违法行为也是多以民事赔偿了结，很少追究行政管理责任和刑事责任。环保执法中的服从领导意志和有利地方经济发展的执法理念，导致了不守法成为常态的畸形怪象。 回顾中国环境保护法立法之早，早于中国的工业全面发展。早在1979年周恩来总理思考和建议，全国人大及时订立了《环境保护法（试行）》，立法内容有些拿不准便先做试行，1989年修改部分条款后正式版实施，然而有讽刺意味的现实是，环保法实施三十多年伴随着环境的污染加重一路同行，环保法几乎没有起到应有的控制和遏制环境污染加重的作用。为什么会是这样？因为没有人惧怕环保法，为什么没人惧怕环保法？因为环保法缺少让人惧怕的内容，存在一些立法质量方面的瑕疵。 环保法可以说是政府的环保法，当环保局监管中遇到重大环境污染问题，有必要停业或者关闭污染企业时，只能交给政府去决定。原环保法中还有允许超标排污的规定，政府收取超标排污费，天天超标月月超标，等到河流湖泊水质成为劣五类时，再谈环境资源承载能力已无任何意义。 立法机关知道原有的环境保护法作用有限，污染企业不害怕环保法，政府官员更不惧环保法，决定采用推倒重来的方法于2014年修订建立一部新的《环境保护法》。新环境保护法给出了环境法治文化的部分指引，譬如第二十九条规定了环境区域生态红线制度：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。第四十四条规定了重点污染物排放总量控制制度：重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。第十八条规定了环境资源承载能力预警制度： 省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。第五十五条规定了排污情况公开制度： 重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。 新环保法的内容确实有一些创新，但是全体国民在新的环保法指引下最有效的减少和遏制污染行为恐怕只是要求环保局公开排污信息，要求污染企事业单位公开排污数据，或者以公众参与的形式发表意见，再或者由有资格的环境公益组织依据新环保法第五十八条规定提起公益诉讼。而所有的能够在法院受理的环保案件，无论是公益或者私益诉讼，人民法院最终的干预权利也只能是判决停止侵害、恢复原状、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、赔偿损失，不能判决污染企业停业、关闭。 新环保法的此种设计，将污染企业的停业、关闭权利留给县级以上各级人民政府，而没有赋予法院行使，可能也是一个无奈的选择，却也可能是个违反宪法、违反法理、违反依法治国精神的重大瑕疵。出现法院对污染企业的污染行为没有最终裁判权，污染企业不怕法院惧怕政府的奇怪现象。 看来全体国民环境法治文化确实需要普及和提高。 新的环保法，仍然是政府的环境保护法，人们跟随政府唱环保大戏的模式没有改变，法律规定政府对本行政区域内环境质量负责，三十多年人们没有看到那个政府被承担了环境法律责任，看到和听到的只是越来越严重的环境污染。视乎法律中缺少了一个能够制止和制裁环境污染的原则，仔细分析应当是全民环保的法治原则。 什么是全民环保法治原则？是指人们能够通过一定的组织形式对涉及环境保护的事项发表意见，政府职能部门收集意见后给予答复的全过程由法律规定。 换句话讲，全民环保就是环境由人民参与人民说了算并使之成为环保法的基本原则。几十年环境法律和环境状况证明，立法机关和政府机关都设计过民众参与环保决策过程，例如在环境影响评价过程中听取公众和专家的意见，但是在地区重大化工建设项目上和可能影响居民生活的公众项目上，出现了上海、广州、厦门、德阳等地方大量人群聚集反映意见的情况，政府顶不住民众的压力不得不放弃原计划。这是政府在环境事情上为民做主时出现与民众意见不一致的情况，最后起决定作用的还是民众的意见，这也是全民环保人民说了算的典型事例。 建立全民环保法治原则的重大意义，在于公民对环境问题有绝对的发言权，有正常的通道形式反映意见，如果公民的环境意见表达是多数人的意见且经过论证后是合理合法的，政府就应当采纳。 建立全民环保法治原则和培养国民环境法治文化，媒体便可以做电视节目讨论环境，公民、企业、政府及媒体参与讨论环境布局和保护，由政府介绍某一区域环境状况，逐条河流逐个工业园区的公开讨论，周边的工厂、燃气管道、垃圾场、污水厂、水质及食品安全等，都是环保的话题。企业在节目中公开环境信息，政府在节目中公开环境监管的情况并通过这种公开的方式接受监督。 这是一种公共环境公民知情权公开讨论，让民众知晓和决定的尝试，也是天津滨海危化品爆炸的教训！ 建立全民环保法治原则和培养国民环境法治文化，公众便可以督促政府建立环境标准和环境承载力的科学数据，这两项标准和数据既是法定由国务院和省级政府采信公布，也是检验政府对待环保态度的底线和极限。 环境标准的不同就可能形成环境状况的差别，当人和不同生活环境（水、空气、土壤、食物）长期的和谐在一起，就会造成人与人的体质、智力差别。目前中国的环境污染物排放标准设定的并不高，就是这较低的底线也常常会被一些排污企业冲破。全民环保就是公民和社会组织都有权对冲破底线的企业追究法律责任。 环境承载力的数据，其实质也是一个标准，是公民监督环境质量的依据。由环境承载力可以推算出某一环境区域允许存在排污企业的数量，政府超过数量审批企业就是对环境质量不负责任，就应当承担法律责任。 建立全民环保法治原则和培养国民环境法治文化，需要优秀的法律人士设计优质的法律条文，以优质的法律引导社会法制文化；用优质的法律使人们相信法律；用优质的法律调整社会结构，改进社会运行机制，约束社会管理者诚信；用优质的法律将权力关进制度的笼子里。 设立优质法律保护自然环境，为人类子孙后代和国家安全必须保护环境。环境保护需要全民行动起来，需要较高素质的国民如教师、医生、警察、法官及公务员等行为引领，更需要良好质量的环境法律约束和制裁。 参考文献： 2014年《环境保护法》 1989年《环境保护法》 1979年《环境保护法（试行）》 国务院《水污染防治行动计划》 |
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