行军安:我国“邻避冲突”透视
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（作者：阳光时代律师事务所 行军安） 2014 年11 月，湖南平江县县委书记田自力因群众游行反对一座要落户平江的火电厂而主动辞职事件，再次引发社会对“邻避冲突”问题的关注。田自力也成为中国第一位因“邻避冲突”问题主动辞职的政府官员。 “不要修在我家后院”的邻避思维在时刻提醒决策者们，必须重视每一个经济动作的环境风险和社会风险。 “邻避”（NIMBY）一词最早于上世纪八十年代出自英国环境大臣尼古拉斯· 雷德利之口，通常译为：不要（建）在我家后院。20 世纪80年代，我国台湾地区开始出现因反对垃圾填埋场、焚烧厂的选址建设的“邻避运动”，台湾学者把这类设施称为“邻避设施”，将由此引发的当地居民的抵抗运动称为“邻避问题”或“邻避冲突”，或称为“邻避效应”。随着我国城市化进程的加快和公民环境意识的增强，邻避冲突作为一种社会现象将会长期存在。无论是政府部门还是邻避设施设厂者，有必要了解邻避冲突形成的因素、特点，以便有效防范、化解邻避冲突带来的社会与经济风险。 邻避冲突看似为民众因环境问题而采取的一种自力救济方式，而实质涉及政治、经济、社会以及法律等不同层面，关系错综复杂，已日益成为引发社会问题的根源之一。 很多发达国家和地区都经过邻避运动，日本是亚洲最早出现邻避运动的国家， 我国台湾和香港地区也出现过邻避运动的高潮。总结我国境内发生的一些邻避冲突事件，可以发现我国邻避冲突的模式基本为：沉默立项开始，群众反对叫停。 我国“邻避冲突”八大特点 特点一：群众自发聚集居多 我国已发生的邻避冲突大多由群众自发，以游行或“散步”方式聚集，大多与政府发生正面冲突。参加的群众人数较多，少则数千人，多则数万人。参加游行的年龄趋于年轻化，很多是大学和高中学生以及90 后的年轻人。聚集的目的是保护生存环境、驱逐污染企业。 特点二：环境公益组织开始发挥作用 在数起邻避冲突事件中，都出现了环境公益组织的声音。例如：2013年昆明反对PX 事件中，昆明本地环境组织对安宁PX 项目进行了现场调查，指出发生邻避冲突的主要原因是在项目推进过程中，信息披露不充分和缺乏公众信息沟通渠道。 特点三：对某类项目的抵制形成连锁反应 截至目前，我国发生的影响较大的邻避冲突中，以抵制PX 项目居多。从2007 年的厦门PX 项目到2013 年的昆明PX 项目，总共四起。群众对此类项目的抵制已经形成连锁反应，甚至有专赴成功抵制PX 项目所在城市学习经验的情况发生。 特点四：群众诉求刚性化 群众在抵制邻避设施的过程中，以“坚决抵制某某项目”、“某某项目滚出去”、“宁要碧水蓝天，不要金山银山”等坚定不移的口号表达出一种刚性诉求，似乎没有任何商量或妥协余地。群众以游行的方式开始大规模聚会后，政府与设厂企业的处理方式又多以息事宁人为主，丧失多元化折中解决邻避冲突的机会。 特点五：由激烈冲突向理性诉求过渡 发生邻避运动的项目大多数与当地政府发生正面冲突，甚至有群众冲击政府部门的情况发生。但在2013年的昆明抵制PX 项目中出现了“不言论、不争执、不堵路、无拉圾”的文明抵制。其他项目的邻避冲突过程中也出现以塑胶袋收集垃圾烟头以及水瓶等杂物的志愿者，引起了舆论关注和好评。 特点六：被抵制项目多数被政府终止 被抵制的项目政府或宣布立即停产搬迁；或表态“民众不支持项目不开工”；或承诺：“大多数群众说不上，市人民政府就决定不上”；或将项目迁往其他地区；或表明永远取消某项目在当地的建设。当地群众的抵制活动也因此得以平息。 特点七：缺乏解决冲突的专业人员与机制 我国目前解决邻避冲突的基本模式为：聚众抗议、政府施压、抗议升级、政府妥协、结束抗议。政府与设厂企业均缺乏具有解决邻避冲突的机制与专业人员，解决邻避冲突方法简单，往往出现“双输”甚至“多输”的不利局面。 特点八：缺乏对邻避冲突后的研究与反思 邻避冲突平息后，当地政府因出现邻避运动而发生主要领导被免职、调离、辞职等情况。设厂企业因另行找到新厂址或决定终止该项目等原因，政府部门和设厂企业缺乏对邻避冲突后的研究与反思，导致前车之覆，难为后车之鉴。 与“邻避冲突”相关的因素 （一）法律因素:相邻关系 “邻避”的本意为：“不要（建）在我家后院”，类似我国《民法通则》与《物权法》中的相邻关系。相邻关系是指，两个或两个以上相互毗邻不动产的所有人或使用人，在行使占有、使用、收益、处分权利时发生的权利义务关系。相邻关系实际上是在斟酌相邻各方的利益和公共秩序后，对行使所有权的一种限制或节制。我国进入环境问题突出时代后，公众对于环保的需求迅速提高，邻避冲突是公众要求赋予环境相邻权的具体表现。经济负担与环境负担均为相邻权的应有之义，只是在特定历史环境条件下保护的侧重有所不同而已。可以断言，在今后较长一段时间内，环境负担相邻关系冲突将会成为相邻关系纠纷的重要方面，我们应当及时对相关法律进行修订，以便适应这一重大变化。 （二）伦理因素:环境正义 1971 年罗尔斯《正义论》发表以后，一些环境法学家相继提出了环境正义、代际正义、种际正义、环境权等主张。其中以美国学者温茨所著的《环境正义论》为代表。温茨的“环境正义”主要着眼于分配正义理论，是指在利益与负担存在缺稀与过重时应当如何进行分配。他认为，环境中的分配正义理论，主要是利益的获得相对于人们的需求稀缺和负担过度时，利益与负担应当被合理分配的方式。 我国学者杨通进在其《环境伦理与和谐社会》一文中也对环境正义做了归纳：环境正义是在一定的环境事物情境中体现出来的正义，包括分配的环境正义和参与的环境正义两种形式。 我国目前的邻避运动更多表现出对参与环境正义的需求，而环境分配正义需求基本被群众刚性呼吁与表现激烈的抵制活动所掩盖和忽略，但是满足被忽略的环境分配正义需求却是解决邻避冲突的有效方式之一。 （三）经济因素：环境补偿 美国上世纪八十年代进入“邻避时代”，1980 至1987 年间有81 家公司建设垃圾填埋场、化工厂和核电厂，仅有6 家成功建造和运营。美国为此专门召开了研讨会，总结了设场失败率高的原因之一为经济补偿不到位。 美国在田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研中发现，没有任何经济补偿的情况下，居民的支持率只有30%，但当提供一定经济补偿时，支持率几乎翻了一倍。 邻避设施的补偿包括现金补偿和非现金补偿，非现金补偿可分为五类。一是实物补偿，指以拨款的形式增加社区的医疗、住房、教育等社会福利；二是应急基金，指开发者承诺提供一笔基金来支付未来发生意外灾害或风险所造成的损害；三是财产保险，指为场址周围的不动产提供保险，防止因设施带来房产的贬值；四是效益保障，指建厂及运营阶段直接或间接雇佣地方居民；五是经济激励，指计划所带来的消费可提高当地生活的品质。 有案例显示，居民对于邻避设施的支持度会因提供补偿金而下降，设厂企业将补偿金金额提高一定比例，居民的支持度没有明显变化，但当大幅度提高补偿金额后，支持度也随之大幅提升。虽然补偿可以达到预期效果，但也并非都能凑效。对于高放射性废料处置场等高风险的设施，其补偿措施对于支持度基本没有效果，有时甚至会激起居民更猛烈的反抗。因此，经济补偿对处理邻避冲突是一把双刃剑。 （四）决策因素：公众参与 对环境污染的敏感加上微信、QQ 海量信息的快速传播，使更多的年轻人加入到邻避运动中。这些生活在网络时代的年轻人参与公共决策的意识日益活跃，政府在做出重大项目决策特别是与民生相关的项目决策时，应当考虑公众参与并对公众进行分类管理。 根据包括美国80 年代的6 个成功案例在内的多数成功案例，有人将公众划分成推动者、支持者、正面支持的潜在影响人士、旁观者、敌对者、抵制者、负面抵制的潜在影响人士、机会主义者8 个类别，针对不同类别的公众采取不同的管理对策。比如，权威专家一类的正面支持的潜在影响人士，其特点是高影响力、低兴趣度、支持项目，政府与设厂企业应把他们纳入同盟军以增强正面动力，提供机会与平台请他们发出专业的声音，发挥其影响力。 美国的学者在分析邻避情结时发现，参与邻避运动的民众没有特别关心任何事的比例，竟然高达45.7%；而关心健康与安全问题者，仅占25.5%。因此，设厂企业在和政府打交道的同时，也要学会与其他可能发生邻避冲突的其他利益相关者进行充分、有效的沟通，团结支持者、争取旁观者、稳定机会主义者、影响反对者。 我国《环境保护法》2015年1 月1 日开始实施，环境公益组织有权对发生邻避冲突的项目提起环境公益诉讼，这改变了过去那种只能通过政府决策决定邻避设施建设与否的局面。因此，政府与设厂企业尤其要重视搭建与环境公益组织的沟通平台。前面列举的案例表明，环境公益组织在邻避运动中已经开始扮演非常重要的角色。 （五）信誉因素：环境口碑 不可否认，居民因邻避设施与设厂者及政府产生邻避冲突的重要原因是对政府及设厂者环境政策、环境信誉不信任的集中反映。我国正在建立包括环境污染等企业重大信息的披露平台，加强企业诚信建设。倘假以时日，企业环境信誉建立起来以后，居民对政府及设厂者的环境信任将成为影响协商过程的顺利与否及最终是否同意设厂的关键。 台湾学者在总结台湾发生的邻避冲突事件后发现，居民的不信任是影响设置成功与否的关键因素之一。居民对于设厂者存在的不信任包括环境信誉的不信任，将导致双方谈判协商过程冗长而无效率。有学者以监狱、掩埋场、焚化炉以及高放射性废料处置场做比较研究，发现居民对于邻避设施的接受度与对设厂者的信任程度相关。 （六）体制因素：制度缓解 学者的研究表明，近年来美国的邻避设冲突越来越少，其原因在于美国政府开始建立旨在解决邻避冲突的体制。例如：由政府批准厂商兴建邻避设施的草案；通过制定法律，允许更多公众参与邻避设施决策；邻避设施选址方式也从原来的“决定、宣布、辩护”开始向“参与、自愿、合作”转变，相关制度的建立缓解了邻避冲突的发生。 |
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责任编辑：dongzelaw
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