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吴满昌.生态环境建设与农民权益保障问题
2011-04-09 01:16:53 来源: 作者: 【 】 浏览:1524次 评论:0


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以洱海三退三还政策为例

 

吴满昌

 

摘要:洱海实施三退三还(退耕还林、退塘还湖、退房还湿地)的生态环境建设政策作为洱海水位调控政策和湖滨带恢复工程的重要基础和支撑,对保护洱海具有重要的意义。但是,三退三还政策涉及大量的失地、失房、失业农民,对于农民的生产、生活等权益影响较大。而且,存在资金缺口大,农民参与程度不足,有关法律制度的缺失和政策变化等问题。本文从创新投融资体制、实施参与式环保、完善有关法律制度等方面对洱海三退三还政策的完善提出了一些建议。

关键词:洱海    退耕还林    退塘还湖    退房还湿地    农民权益

 

 

洱海是云南第二大高原湖泊,是国家重点大理风景名胜区和苍山洱海国家级自然保护区的核心,是沿湖各族人民群众赖以生存和大理州可持续发展的基础。但是,1996年和2003年两次蓝藻大爆发,为洱海水环境状况和保护敲响了警钟。当地政府在上级政府的支持下,制定并严格执行了一系列的水环境保护政策,使得洱海水质逐步取得了好转[1~2]

洱海的三退三还政策(退耕还林、退塘还湖、退房还湿地)是洱海生态环境保护政策中非常重要的组成部分,对洱海的保护取得至关重要的作用。该政策从1999年开始实施,到2002年完成第一轮清退工作。2007年,为了配合湖滨带建设工程,开始进行第二轮三退三还政策的可研和实施工作。

一、洱海三退三还政策实施及取得的成就

(一)三退三还政策实施的范围及成就

1998年修订的《洱海管理条例》将洱海水位提高至1974(海防高程,下同),从1999年开始实施的第一轮三退三还政策的范围包括洱海1974高程范围内的滩地1233498亩,约占滩地总面积21000亩的58.7%。大理州各级政府从1999年开始实施退耕还林/湖、退塘还湖、退房还湿地的三退三还政策。2001年大理州政府投资1300万元,加大了实施 三退三还政策的力度。到20029月,共实现退塘还湖”44445亩,退耕还林”727452亩,退房还湿地”6168亩,还实现植树造林5000亩,种植柳树48万株。其中退耕还林还扩大到洱海流域,共退耕还林162万亩[3]

2004年修订的《洱海管理条例》对水位进行重新调整。根据重新确定的洱海水位高程,2007开始实施的大理市环洱海三退三还工程的范围为:对洱海东岸1974.31高程内的农田及环海公路以西超过1974.31高程,且连片50亩以下的农田;海南片金沙洲以外,机场公路以北的区域;海西海北片1974.00高程以内的农田;高程在1974.00以内的全部房屋[4]新一轮三退三还工程将配合湖滨带恢复工程,在更高的水位范围内实施,对洱海的保护会产生更为积极的影响。

(二)三退三还政策实施的意义

洱海三退三还政策是水位调控政策的延续和支撑。有关部门和专家达成共识,认为长期以来低水位运行和大量污染物排放进行入洱海是造成洱海水质恶化的主要原因。洱海管理条例水位调控政策的实施对洱海保护起到了极为关键的作用。大理《洱海管理条例》在水位的调控方面作了法律规定,使洱海水资源调度运行有法可依。实施三退三还可以将被水淹没的鱼塘、房屋和树林实施补偿,实现水位提高的目标。而三退三还也有水位调控政策支持和法律支撑,可以更好地实现其恢复洱海生态环境的目标。此外,三退三还政策还是《大理州洱海流域保护治理规划(2003-2020)》中的六大工程之一-洱海湖滨带生态恢复工程的重要组成部分和基础。

二、洱海三退三还政策对农民权益的影响

(一)对农民失地和房屋搬迁的影响

新一轮三退三还项目将拆除房屋798栋,安排移民366院。搬迁确实给当地居民造成了一定的困难和不便。

根据《中华人民共和国土地管理法》,征收耕地的补偿费用主要包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。但是这个法定标准在一些地区不能保护被征地农民的合法权益,使他们原有生活水平降低。因此,国土资源部又发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》:土地补偿费和安置补助费的年产值倍数,应保证被征地农民原有生活水平不降低的原则。然而,有关资料显示,土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60-70%,村一级集体经济组织得25%-30%,农民只得5%-10%[5]。政府和失地农民/被拆迁人之间没有实现公平交易,利益分配机制的缺失或未制度化,使得失地农民/被拆迁人成为生态环境保护的"牺牲品"

农民或被拆迁人的目标取向与政府的目标取向有时是不同的,集体、国家利益与个人利益有时在一定环境下存在冲突。政府是站在全民或国家的立场上作决策,而失地农民/被拆迁人则是站在微观个体的立场上,他们更加关注的是个人或家庭目标和需求。土地对于农民来说是长远收益,中国现行的农村养老制度也是基于土地的养老和社会保障。

(二)对失地农民就业的影响

由于洱海生态环境建设的需要,许多农民失去土地、房屋、鱼塘,同时也失去了依附于土地的工作。工程的建设将提供一定数量的工作岗位。在项目的建设期内可能会为当地农民提供相当数量的短期就业机会,但这种短期就业机会会随着工程的竣工和结束。在项目的运营期,需要一批环保工作者以及行政人员参与。如退塘渔民变成护海员,专职捞取水面的垃圾和水草,还有一些失地农民变成洱海滩地协管员。

此外,还能提供一些间接性就业机会。三退三还政策实施有利于大理市旅游业的发展。从而可以提供更多从事旅游导游、蜡染、小商品买卖、餐饮、旅馆等服务性行业,同时也就会伴随有大量的工作岗位出现,另外,也存在一些行业的转换机会,例如,洱海的鱼鹰表演已成为当地旅游一景,原来从事打渔的鱼鹰被渔民转换成旅游和文化表演的特色。但是,农民需要有人引导和思想观念的转换,才能更好的把握这种机会。

三、洱海三退三还政策存在的主要问题

(一)资金缺口大

根据大理新一轮三退三还工程可行性研究报告,三退三还政策实施的资金缺口包括建设资金缺口和补偿资金缺口。其资金筹措大部份以国债和银行贷款为主(见表1),当地政府筹集资金只占其中的15%。即便如此,政府才筹集资金1000万元,离自筹所需的5485万元还差5倍左右,可见其资金缺口之大。

1   新三退三还工程资金筹措表

序 号

项目

金额(万元)

比率

1

申请国债资金

25650.00

70%

2

银行贷款

5500.00

15%