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钟泉泉.对完善循环经济制度的几点思考(一)
2011-04-09 00:56:35 来源: 作者: 【 】 浏览:3548次 评论:0

摘要:《循环经济促进法》的颁布,既是立法的一次重大突破,又对我国的经济发展意义重大,然该法只是从原则上对于循环经济的发展作了整体性的介绍,笔者以为要想促进循环经济的发展,实现“资源节约型、环境友好型”的社会目标,还应建构完善的循环经济的相关配套制度。由此,本文介绍了一些相关的制度,如责任制度、公众参与制度、可持续消费制度、垃圾处理制度、风险预防制度。

关键词:循环经济    责任制度    可持续消费制度

 

 

一、我国循环经济的立法现状

循环经济思想萌芽于20世纪60年代,以美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”为早期代表。鲍尔丁对传统工业经济“资源—产品—排放”的开环范式提出了批评。2002年世界环发大会决定在世界范围内推行清洁生产,并制定行动计划。在上述背景下,循环经济理念应运而生。发展到今日,循环经济理念在美国、德国、日本等国家的立法上都有所体现。具体来说,“循环经济”是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动,是以资源的高效利用和循环利用为核心,以‘减量化、再利用、再循环’为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征的社会生产和再生产范式,其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。[1]

我国于2002年把颁布的《清洁生产促进法》是循环经济理念的第一次立法尝试,时至今日,循环经济制度无论从理论上还是立法上说都有一定的发展,于2008年8月通过的《循环经济促进法》便是最好的佐证。该部法律从整体上规定了循环经济发展的规划制度、产业引导制度、评价指标体系和考核制度、生产者责任延伸制度及产品回收利用制度、重点企业资源节约和定额管理制度等。然有些学者认为这些制度规定的过于原则,就目前来说可操作性不强,对其能否促进我国的循环经济的发展产生怀疑。

然笔者并不认同此说法,立法者应是在立法之初就有意于这种总纲式的规定的。因为,首先从法律性质来说,新制定的《循环经济促进法》是定位于“促进性立法”,“促进性立法”即是指针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成,急需鼓励形成市场规模的领域,是相对于“管理性立法”的一种新的立法模式。它不同于管理性立法但对管理性立法起着补充作用。[2]将新出台的循环经济法律制度定位于“促进性立法”,就是指该法是促进循环经济形成之法,重点在于为循环经济的发展奠定基础,铺平道路,扫清障碍。其不需要明确对循环经济所包含的废物综合利用、垃圾的具体回收、清洁生产、废物处理等进行具体规定。其次,从立法角度来说《循环经济促进法》定位于政策性立法,其主要是规定政府的推动型措施,通过规范政府的行为来引导、推动循环经济的有序健康发展。从其调整机制来看,侧重于事先的规范、指导,而不在于事后的制裁。

尽管如此,如果要切实地促进我国循环经济的发展,促进经济、环境及社会的共同进步,笔者以为,应在“可持续发展理念”的指导下和《循环经济促进法》的统筹下,继续完善循环经济的法律制度体系,具体来说应从以下方面来考虑。

二、对完善循环经济制度的几点思考

(一)建立相关的责任制度体系

虽然《循环经济促进法》规定了不同主体相关的责任承担方式,但鉴于法律主体身份的不同、社会地位的不平等、经济实力的悬殊、信息量的不对称,其承担的责任大小也应异化。笔者以为,应从纵横两种模式建立起循环经济的责任制度。

横即从法律身份、法律地位的角度来说,政府、企业分别处于不同的社会地位,其担任的社会角色不同,那么其承担的法律责任方式亦应有所不同。对于政府来说,其作为循环经济制度的规划者如果因为其政府怠于行使职责或不当的行政行为导致环境污染或破坏,从而导致周围居民受害时,应该承担行政赔偿责任;如果是因为无过错而导致的损害则应承担相应的行政补偿责任。对于企业来说,如果只违反法律规定,应当承担行政处罚的责任;如果因其合法行为导致受害人的人身、财产利益受损,则应承担损害赔偿责任;如果因违法行为导致受害人的人身、财产利益受损,则应承担相应的行政处罚责任和损害赔偿责任。当政府与企业的行为共同造成环境污染或损害时,政府作为社会的统筹规划者,应该承担多于企业的责任。

纵即从耗能程度、污染程度的不同、经济实力的悬殊、环评指标来说,各主体承担的责任大小亦应有所不同。对于高危险、高耗能、高污染的行业其一旦造成环境污染或损失,即应承担高于普通行业的责任,这些企业一般来说其经济实力也较强,亦能承担得起其相应的责任。例如《循环经济促进法》中对于电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业的处罚就要高于普通的电器电子企业的处罚;同一行业中,可据环评指标来作为企业承担责任大小的标准。这要求政府做好相关的环评工作,如果造成相同的环境损害后果,对于环评影响较好的企业其承担的责任应小于环评影响差的企业。

(二)完善公众参与制度

循环经济是一项系统工程,需要政府、企业和公众的共同努力,发挥各自的优势,加强合作,形成合力。孙佑海在《制定一部适合中国国情的循环经济法》一文中说到:“循环经济法应当明确公众参与循环经济管理的内容、渠道、方式,鼓励和支持公众参与发展循环经济”。[3]《循环经济促进法》第三条也规定了发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略,应当遵循公众参与的方针。也就是说政府作为社会的管理者,要建立和完善相关的法规、政策体系,加强公共管理与服务,为社会各界发展循环经济排忧解难。企业作为发展循环经济的主体,则需要从根本上调动企业自身节能降耗、防止污染的积极性,并从标准和定额上对企业提出硬约束和硬要求,促使企业不得不在发展循环经济上竭尽全力。公众作为产品的最终消费者,社会生产链条的末端,是推动循环经济发展的主要动力,这就强调公众也要普遍性的参与到循环经济的发展计划当中。

公众参与强调的是全过程的参与进行,具体体现为实体上和程序上两方面的内容。

从实体方面来说:包括参与制定有关的法律和政策,参与法律实施的社会监督两方面的内容。首先在参与制定有关的法律和政策方面,现规制的法律、政策制定主体是循环经济的管理部门或者其他环境保护机关,例如:国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划、循环经济评价指标体系;国家建立健全循环经济统计制度、能源效率标识等产品资源消耗标识制度;国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金;国家制定合理的税收优惠、价格政策等。笔者以为,公众作为社会的终极利益者,有权利参与到关系其利益的循环经济政策的制定过程中,发出其利益心声。其次在参与法律实施的社会监督方面,现实社会中,由于企业实施循环经济政策的情况如何具体涉及公众的利益,且公众对于企业来说又没有类似于政

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