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环评沉疴“药方” 撤销“红顶中介”,能否药到病除
2015-03-31 10:17:10 来源:南方周末 作者: 【 】 浏览:846次 评论:0

从左起:杨朝飞(中国工业环保促进会会长,原环保部政策法规司司长)、刘尹吉(化名,有环保部门背景的环评机构负责人)、王灿发(中国政法大学教授)、吴青(第十二届全国人大代表,律师) (南方周末资料图/图)

 

 

 

 

清除“红顶中介”:

•遏制腐败肯定是有作用,但这只能解决一部分问题。

•基本解决不了什么问题,进错了药房抓错了药。

修改环评法:

•环保法有了重大修改,加之环评本身有许多需要完善,我已提了修改环评法的议案。

•现在修环评法的时机不成熟,一系列问题情况不明,大家的看法还在争论。

环评领域,已是山雨欲来风满楼的架势。

2015年2月9日,中央巡视组向环保部提出6点巡视意见,剑指环评沉疴,特别提到了“红顶中介”的腐败问题。此后一个月来,这一领域的新闻接踵而至,最新的消息是,环保部通报了最近一批63家违规环评机构。

环评,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,被称为第一道环保防线。但这道防线沉疴已久,也是业界公开的秘密。

南方周末记者邀请四位业内专家和从业者,共同探讨环评应该如何改革的话题。“大家的看法还在争论过程中。”但四位参与讨论者都提到了环评审批的透明和信息公开问题,在舆论都被“红顶中介”吸引时,这些声音更值得倾听。

“红顶中介”如何清除?

南方周末:环评领域的“红顶中介”,具体指哪些人或单位?

杨朝飞:“红顶中介”就是它有政府作为后台,或是有一定的特权,或是在审批的过程中能向政府施加一些影响。如此,它跟其他中介相比就不是平等竞争了,企业申报材料肯定是优先找它。

刘尹吉:首先,是界定什么叫“红顶”。如果说国资是“红顶”,那么我们(指专家所在单位)肯定是。我们作为事业单位或者说事业单位出资的公司,是国资,肯定是“红顶”。如果说是国家机关,那我们还不是。相对来说,说我们是“红顶”还不那么冤枉,因为官方身份回避不掉。其次,怎么界定“中介”。咨询机构算不算中介?实事求是地讲,我们是第三方,是一个咨询机构,我们以前认为不是。

南方周末:最近环保部查处了63家违规环评机构,里面有所谓的“红顶中介”吗?

刘尹吉:有,你去看,有某市环科所,按照那个定义,这些就算是“红顶中介”。

王灿发:我们曾经随机对具有环评资质的一百家环评机构进行统计,其中事业单位和国有企业占了87%,真正的民营企业环评机构只占13%。在这种情况下,就很难保证环评机构的客观中立。

南方周末:“红顶中介”对环评的危害有哪些?

杨朝飞:环评审批过程中,出现了一系列的腐败问题,最突出的表现就是“红顶中介”。一些环评中介凭借和审批机构、审批权力人的特殊关系,一方面帮助企业能够顺利地把项目批走,另一方面它从中也能捞到很多的好处。当然它要想实现这一点,肯定要给一些官员送些好处。再一个“红顶中介”因为有特权,所以企业要想通过(环评)肯定会找它,价格就得由它说了算,所以“红顶中介”的存在也在一定程度上提高了环评费用,最终都要反映到企业的成本账目上。

南方周末:环保部环评司司长程立峰最近说,下一步,环保部将要求所有具有环保部门背景的环评单位全面退出,这能否彻底解决“红顶中介”问题?

王灿发:遏制这方面的腐败肯定是有作用的,但这只能解决一部分问题,解决环保部门里面的腐败或者不按法律办事的问题。整个环评制度不只存在这一个问题。

刘尹吉:我觉得基本解决不了什么问题,进错了药房抓错了药,因为问题根本不是这个(身份)带来的。这个问题不是身份带来的,而是由于审查不公开、不透明,有寻租空间。如果审查标准是明确的、公开的、统一的,无论你是什么身份,都无法寻租。正是因为整个审查评估环节出现了问题,存在藏污纳垢的空间,而不是由于这个单位的身份。

如果是因为我跟他熟,就能得到一些方便条件的话,即使脱离体制,我还是认识人,反而在这个时候由于没有了体制的制约,我以前不敢送,现在只要你敢收,我就敢送。我觉得反而会加剧这种情况。

南方周末:取消“红顶中介”,阻力会很大吗?

刘尹吉:我相信一定会做到,只是我们有没有必要付出这个代价。对行业的代价是,一定有一大批体制内的人放弃环评行业回到体制内。这一批人绝大多数是当前环评技术队伍当中的骨干。这批队伍撤离出来,环评队伍的工作能力近期会下降。所以这是这个行业要面临的一次阵痛。

杨朝飞:肯定会有阻力的,但是只要有关部门下决心了,问题不大。客观来讲,现在的“红顶中介”一部分水平是很高的,也有一部分水平是不怎么样的,不要相信只要有“红顶中介”业务水平就会高。另一方面社会上的环评单位也有一些水平很高,也有一些不怎么样。不是说取消“红顶”就没有人干环评了,这是杞人忧天,担心是多余的。

南方周末:取消“红顶中介”,就是让市场来发挥作用?

杨朝飞:对,发挥市场的选择。原来的“红顶中介”,只要水平高,照样可以干。市场还有一些有水平的机构,不是“红顶中介”,过去没人找,现在大家都平等了,可能就有人找了。相反过去有“红顶”但水平不高的,取消了之后确实也会好转。

摆在阳光下腐败就难了

南方周末:有不少环评师认为,环评最大的问题在审批环节。

刘尹吉:问题就出在审批的标准不公开、不透明、不统一。我们这样的单位,每年要做几十个项目,我都很难在拿到这个项目最初的方案时,下结论这个项目过不过,甚至报告做完了,我都不能跟业主说你的项目过不过,因为审批部门每次都会提出不同的要求和标准。

我直接接触的是技术评估环节,这里就存在非常大的问题,包括专家整体的素质问题,甚至个别专家还有个人私怨结合在审查过程当中,这个环节也是最受资方诟病的环节。

南方周末:审批环节该如何改进?

王灿发:一是让有审批权的人不敢腐败,另一面要让他们不能腐败,比如把环评报告书全文公开,把所有的东西都晒在阳光下,然后要制定审批标准,让人们知道能不能批准。所以要靠制度解决问题,仅仅靠运动式反腐是不能从根本上解决问题的。

杨朝飞:最主要的一点就是信息公开,把环评报告书和环评审批意见公开。世上所以的腐败都有一个特征就是暗箱操作,让它摆在阳光下,腐败就很难了。第二个搞责任追究,你审批的项目如果将来有污染了,肯定要追究你的责任。再一点是审批每个环节相互监管,比如到现场去勘察提出意见,然后回来进行预评审,要拿出预检,再上升到决策,每一个环节大家都是背靠背。

南方周末:环评报告书已经是要求公示的了。

刘尹吉:要公开的绝不仅仅是这些,现在环评报告全公开了,包括最后的批准意见也都全公开了。我说的是审查过程中的技术标准是不公开、不透明的,甚至有些(审查)会上,专家会说些很离谱的话、很明显错误的话。

南方周末:如果将环评从审批制改成备案制,可行吗?

吴青:我认为环评必须要审批,不能改成备案,因为环评非常重要。只不过现在有一些前置审批是要取消的,除了重特大项目需要环评的前置审批,一般项目的环评审批就可以跟其他部门一起联网办理。但环评必须要经过审查,项目取得许可才能开工,这个我觉得是必需的,绝对不可能备案。备案的话,一些项目到底对环境有没有影响是很难了解清楚,一旦有影响的话,后果很麻烦。

杨朝飞:我觉得项目环评要由审批向备案制转变。过去没有环评审批是不能动工的。现在备案到环境部门了,几个工作日没有意见反馈的话,就视为同意,可以动工了。环保部门要审批的是财务许可。环评报告书报到环保部门备案了,然后去办理排污许可证,办许可证也是一个审批。排污许可证办下来了,你就可以动工了。环评报告书应该有企业自己治理污染的一整套方案,这个不作为审批,而作为企业(治污措施)来使用。所以我觉得备案应该是未来的一个方向。

修改环评法尚无共识

南方周末:现在不少专家希望能修改环评法。

吴青:我是从事环保法律服务的。去年(2014年)环保法修改,我参与程度很深,环保法有了重大修改,对其他环保的单项法律,都会有影响,环评法只是其中之一。加之环评本身有问题,有许多方面需要完善,我就提了修改环评法的议案。

杨朝飞:我觉得现在修环评法的时机不成熟。环评制度改革的走向在哪儿,环评在环境监管中的地位是什么,和其他的监管制度如何妥善衔接,还有项目环评是否要从审批制走向备案制,这一系列问题情况不明,大家的看法还在争论。所以,现在改的条件不是很成熟,而是要推动争论,然后环保部组织调研。如果能够统一认识,环评制度改革的方向明确了,再修改环评法的话,我觉得条件就成熟了。

南方周末:但环评法确实已经落后于环保法。

杨朝飞:通过修订案的形式,可以哪条有明显问题,就修改哪一条。暂时不要大张旗鼓地说要重新起草一份。在一些重大问题研究清楚之前就着手修改环评法,将会延长立法期限,浪费立法资源。

南方周末:环评法具体需要有哪些修改?

吴青:一个是与环保法不一致的地方肯定要改,包括政策环评、三同时、按日连续处罚。第二是针对现在简政放权,政府职能转变,对于环境行政主管部门来说,要把重点从环评审批转变为环评审批加事后监管,这方面的内容也要增加。

王灿发:政策环评确实应该写入环评法。另外,我认为环评法修改需要加进去的要点之一,是让环评机构应当成为完全中立的技术服务机构。

南方周末:如何做到“完全中立”?

王灿发:这就是“红顶中介”问题,这一次环保部让这些机构与单位脱离关系,我觉得这一点非常好。但是还要解决环评机构向谁负责的问题。现在基本上是建设单位作为委托单位,往往是先付一部分的评价工作费用,等到报告做好,委托单位满意了,才把所有的钱给环评机构,在这种情况下,环评单位就成了建设单位的雇工,所以环评机构是很难保持中立的。

我觉得国家应该建立一个基金,每一个环评单位中标以后,不是向建设单位来收费,而是由基金来支付。

南方周末:修改环评法可否解决现在环评领域存在的问题?

王灿发:不一定,因为修改立法的过程是各个部门各个利益集团博弈的过程,一些好的东西不一定能被规定进去。

杨朝飞:只要是改革,就是对过去一种不合理做法的否定,肯定那些原有的人很难接受,因为思想需要一个转变的过程,改革不能一蹴而就。不能是简单一句话说,把环保部门直属单位的“红顶中介”取消了,是一项重要的改革措施,改革环评制度还有许多工作要做。

 
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