张 艳   刘翰聪

摘要：自然保护区法律制度对于环境资源的生态保护具有重要意义。一方面，我国生物类型丰富，具有建立和发展自然保护区得天独厚的条件。另一方面，我国国土开发早，自然资源所承受的压力也比较显著，建立自然保护区以及建立与之相适应的法律制度更为迫切。文章正是基于这种背景和实际需要，探讨完善我国自然保护区法律制度的途径，解决在保护区法律制度立法、管理体制与建设、旅游开发中存在的问题与缺陷。文章在此研究成果的基础上提出了四项对策与建议：应健全我国自然保护区的立法，完善保护区法律制度的建设与管理体制，促进自然保护区旅游开发法律制度的可持续发展。

关键词：自然保护区    法律制度    措施

自然保护区,就是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区是国家进行自然保护区活动的一种有效措施，不仅能把各种有重大价值的自然环境综合体完整地保存下来，维持生态平衡，而且能为人类提供生态系统的天然本底。

自然保护区法律制度是自然环境资源保护的重要法律制度之一。本文以建立健全我国自然保护区的法律制度、提出完善自然保护区法律制度的对策为目的，从我国自然保护区及其立法的发展概况入手，讲述我国自然保护区的法律规定、自然保护区法律制度完善对策及自然保护区旅游开发法律制度几项内容。可以说，健全的自然保护区法制，是自然保护区事业健康、顺利发展的前提；完善的自然保护区法律制度，是一个国家自然保护区建设水平高的标志。

一、我国自然保护区及其立法的发展概况

我国的自然保护区是解放后才得到发展的。1956年第一届全国人民代表大会第三次会议上，代表们提出我国自然和自然资源急需加以保护，并建议建立自然保护区。其后，在第七次全国林业会议上，根据人大的提案，又提出了《狩猎管理办法（草案）》和《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，这两个草案对自然保护区都作了相应规定。1963年5月国务院制定了《森林保护条例》，第二年，国务院又制定了《水产资源保护条例（草案）》，对有经济价值和名贵的水生动植物都列名规定加以保护，还提出建立禁渔区，并规定了水域环境的维护问题。

然而，自然保护区建设与立法的发展并非一帆风顺。到了文化大革命时期，自然保护区及其立法逐渐处于停滞状态。不少地方认为自然保护区可有可无，肆意采伐保护区的森林，在破坏了自然资源的同时，也破坏了自然资源保护的立法工作。改革开放之后，原林业部与几大部委联合发出了《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》，自然保护区的建设及其立法才走上了快速发展的道路。至二十世纪九十年代末，全国共建立各级各类自然保护区将近一千处，约占国土面积的十分之一。国家亦制定了一些自然保护区相关的法律法规，主要有《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等。另外，《环境保护法》、《森林法》等环境资源法规、部门规章也有关于自然保护区的内容。今后，按照《国家环保局关于加强生态保护工作的意见》的要求，对自然保护区将要加强法制管理，争取做到一区一法。

二、我国自然保护区具体的法律规定

（一）关于自然保护区管理体制的法律规定

全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。国务院有关自然保护区行政主管部门可以按照职责分工，制定有关类型自然保护区管理的技术规范，报国务院环境保护行政主管部门备案。可知我国对自然保护区实施的是以生态环境保护为主线、同时又涉及众多资源管理部门的管理体制，任何部门都不能独立承担，而且各部门间的工作需要有效地协调。

（二）关于自然保护区建设的法律规定

1．依法确定建立自然保护区的条件。建立自然保护区的条件有如下几种：典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域等。自然区域只要具备上述条件的其中之一，就应当建立成为自然保护区。

2．依法确定自然保护区的类型。在我国，对自然遗迹主要采取划定自然保护区、风景名胜区、国家森林公园的分类方式加以保护；对人文遗迹主要采取划定风景名胜区、历史文化名城和文物保护单位的分类形式加以保护。

3．评价自然保护区的法律标准。在选择自然保护区的过程中以及在确定自然保护区的管理等级时，要对自然保护区进行科学的对比和评价。评价自然保护区的标准很多，通常要考虑它的典型性、稀有性、脆弱性、潜在的保护价值等，这些标准是相互交叉、又互为补充的，应加以综合考虑。

（三）关于自然保护区管理与保护的法律规定

1．自然保护区管理机构的法律规定。国家级自然保护区，由其所在地省级人民政府有关自然保护区行政主管部门或国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。

2．自然保护区保护的法律规定。我国复杂多样的自然条件，为建立各种自然保护区，发展自然保护事业提供了良好的基础。为了有效地保护自然保护区，我国法律根据保护区内部的区域位置和功能的不同，把自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。根据这种划分，我国对自然保护区实行分区保护，力求更好的效果。

三、我国自然保护区法律制度存在的问题

（一）管理体制方面

我国并没有具体规定权限划分的问题，国务院环境保护行政主管部门应该在何种权限范围内对全国自然保护区进行综合管理，各分管部门应该在何种职责范围内主管有关的自然保护区，主管部门与分管部门在共同管理自然保护区的过程中，他们的权限该如何划分，法律没有明确的规定。导致了我国对自然保护区的综合管理、管理权限过分集中，使管理权力主要集中于环境行政主管部门，地方权力却少之又少，一直处于被动状态；对自然保护区的地方管理，主管部门又放弃自己的职责，不管不问，产生了忽视长远利益的影响，使自然保护区的综合功能难以发挥。

（二）立法方面

我国自然保护区的立法起步较晚，虽然取得了一定的成果，但还处于不成熟状态。这主要表现在：调整对象不够明确，范围不全面，有关自然保护区的立法中对自然保护区的调整大多混杂在对一般自然资源的调整中，而且自然保护区的建立、保护和管理方面还存在许多问题，必要的规定还存在一些空白；自然保护区法律制度各组成部分、各环节协调发展性差，尚不能形成完整的体系；有关法规之间配合不够，诸如污染防治，资源保护等方面的法规，对于保障自然保护区建设和管理未能给予应有的注意；缺乏一部统一的综合性自然保护区法规，这是当前自然保护区立法发展的主要障碍。

（三）建设方面

我国自然保护区法律制度的建设虽然取得了一定的进步，但仍不适应国家建立自然保护区发展的需要。由于我国保护自然保护区的法律宣传不到位，不少地区的领导同志对建设自然保护区的重要性认识不足，看眼前利益多，从长远考虑少；在自然保护区法律体系中没有相关的法律制度对业已成立的自然保护区的界线问题做出明确的规定，对于保护区界线确定的方式方法、确定界线后应如何处理在保护区内居住的居民的问题并没有明确指出。在我国许多自然保护区内还有群众居住，使自然保护区的范围、界线大都停留在图面上，给自然保护区的建设管理工作造成了一定的困难。

(四)旅游开发方面

我国自然保护区法律制度中有关保护区旅游开发的规定还不够系统全面，致使保护区在旅游开发过程中没有受到应有的保护。缺乏景观保护意识和生态保护思想，偏重于旅游的经济效益，忽视了对景观资源的保护和管理，盲目开发；简单地把自然保护区作为一般的旅游景区，利用保护区特殊原始的生态作为旅游吸引点而进行宣传与开发；加之大量的游客涌入及游客缺乏真正的生态意识，造成了对保护对象和资源的破坏和退化。

四、我国自然保护区法律制度的完善对策

（一）健全自然保护区的管理体制

自然保护区是建设可持续发展社会的基本单元，要利用法律手段，完善我国自然保护区的管理体制。我国应就自然保护区法律制度中关于自然保护区管理体制的篇章，做出详细而具体的规定。在授权国务院环境行政主管部门对全国自然保护区进行综合管理时，权限不能过于集中，以免影响地方管理权的发挥；而在授权各分管部门对有关的自然保护区进行管理时，在主管部门不放松管理的前提下，各分管部门可就本地区的特点制定符合本地区的管理办法。只有将主管部门与分管部门的关系协调好，在充分发挥地方管理作用的基础上，加强主管部门的领导，才能使我国自然保护区的管理体制更加完善。

（二）完善自然保护区的立法

加强我国自然保护区的立法，既要总结我国自然保护区建设和立法的实践，又要比较分析有关国家的自然保护区立法，在吸取自己的与借鉴外国的经验教训基础上，探讨我国自然保护区立法发展的规律，抓住我国自然保护区多的特点，扩大自然保护区立法的调整范围，并针对不同的保护区与不同的保护对象分别做出规定，使我国关于自然保护区的立法细节化；尽快制定统一的综合性自然保护区法规，使我国自然保护区立法及时步入正轨，解决我国自然保护区法律效力等级低的问题；还要重视有关法规之间在保障自然保护区健康发展问题上的协调、配合，根据自然保护区的特殊性，突出对保障自然保护区的建设和有效保护管理的要求。

（三）加强自然保护区的建设

要完善自然保护区法律制度的建设工作，首先应加大国家对于保护区的法律宣传力度，不但向各级领导宣传，也要教育广大群众。让各级领导明白所应承担的管理责任，让群众了解我国自然保护区的法律制度，争取从整体上提高全民对建设和保护自然保护区意义的认识。国家在自然保护区法律体系中应增加划定保护区界线的相关规定，因地制宜的确定划定保护区界线的方式方法，对于已经确定成立自然保护区的地方，如果尚有群众居住的，国家可以在保护区外为这部分群众免费提供居住区域或按实际情况给予资金补偿，各省、自治区也可根据本地区的情况和资源特点，就自然保护区界线问题制定出管理办法，使保护区法律制度建设工作正常、全面地开展起来，解决自然保护区界线不清的问题。

（四）尽快制定《自然保护区旅游开发法》

当前，旅游业的快速发展，使我国制定专门的《自然保护区旅游开发法》更为迫切。

1．制定和完善旅游开发者的权利义务。在这部法律中，应对旅游开发主体的资格、权利义务，旅游开发的目标、程序、范围、法律责任等做出详细的规定。比如在旅游开发者的义务篇章，可以规定旅游开发者必须在规定的范围内进行开发、必须以规定的方式和工具进行开发、在开发过程中不得危害自然保护区内的动植物资源等。

2．制定和完善旅游者的权利义务。在这部法律中，应对旅游者所享有的权利、所承担的义务做出明确的规定，并规定相应的法律责任，从而加强对游客行为的约束，使游客的旅游活动有法可依。比如权利可包括游客的观光游览权、人身安全权等, 义务则包括不得伤害自然保护区内的珍稀生物、未经批准不得将交通工具驶入自然保护区域内等，违者按情节轻重给予罚款,构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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[4]纪丽萍.自然保护区生态旅游业的管理.河北林业科技，2005（2）：23～25

Abstract The nature reserve legal system has vital significance to the ecology protection of environment resources. On the one hand, the living creature type of our country is abundant, we own the superior condition to establish and develop the nature reserve. On the other hand, the national territory development of our country is early, the pressure which natural resources have been undertaking is also relatively obvious, so building up nature reserves and the legal system which is fit for nature reserves are urgent more. The article is based on the background and the actual need, on grounds of analyzing the related legal rules which have been established already in the legal system of nature reserves of our country, discussing the perfect method of the nature reserve legal system in our country, solving the problem and flaw which exist in legislation, management system， construction of the reserve legal system and the tourism. The article proposes four kinds of suggestions based on this research result: we should develop our nation’s legislation of nature reserves, consummate the construction of legal system and management system of reserves,and promote the continuous development of the tourism legal system of nature reserves.

Key words nature reserves; legal system; measures

作者简介：张艳，女，昆明理工大学法学院，在读研究生，研究方向：环境与资源保护法学。