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高 华.我国农村环境保护法制建设的思考
2011-04-09 01:24:33 来源: 作者: 【 】 浏览:1997次 评论:0

 

高 华

 

摘要:我国农村环境面临的污染问题较为严重,这严重影响了我国经济和社会的可持续发展。造成该问题的一个重要原因是目前我国农村环境保护法制建设中存在诸多不足,因此应该有针对性的从立法、执法、加强农村环境保护宣传等方面加以完善。

关键词:农村    环境保护    法制建设

 

 

农村是我国非常重要的社会与经济区域,保护好农村环境,创建一个清洁、安静、优美、舒适的生活环境,有利于农村经济,社会持续、稳定、协调发展,也是保障农民身心健康的需要。但随着农村人口和经济的迅速发展,农村的环境受到了日益严重的污染,许多地方的环境污染已经远远超过了城市的污染,昔日的绿水青山让人倍加怀念。农村环境的污染,也阻碍了和谐社会的实现。因此必须加强农村环境保护。农村环境有广义和狭义之分,狭义的农村环境指的是农村居民的居住环境,包括村镇环境和乡村景观等;广义的农村环境包含农村生活环境和农业环境。本文中对农村环境作广义理解。

一、我国农村环境所面临的问题

(一)工业三废对农村污染加剧

近几年的调查显示,我国因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已达13.3万公顷以上,533.3万公顷以上的耕地遭受不同程度的大气污染,仅淮河流域因农田大气污染累计损失就达1.7亿元。全国利用污水灌溉的面积已占全国总灌溉面积的7.3%,80年代增加了1.6倍。改革开放以来,乡镇企业发展十分迅速。但分布在广大农村的乡镇企业由于其布局分散、量大面广、类型复杂、规模小、变化大,而且技术起点较低、工艺设备落后,能源和原材料消耗较多,生产管理不健全,用于控制污染的投入有限等原因,其在对经济发展做出贡献的同时,对环境、主要是对农村环境的污染加剧也是显而易见的。据前几年公布的《全国乡镇工业污染源调查公报》显示,全国乡镇工业三废排放量达到了工业企业三废排放量的1/51/3,乡镇企业占整个工业污染的比重已由80年代中的11%增加到45%,一些主要污染物排放量已经接近或超过工业企业的一半以上。另外,由于乡镇企业往往和农田镶嵌在一起,农田被迫做为消纳污染物的场地,各种污水直接外排,影响了农业生产和生活饮用水。据统计,目前三废污染农田面积已达0.1亿公顷,1983年增加了2.5,约有15%的农田受到不同程度的污染;每年因为污染,粮食减产100亿kg以上,直接损失达125亿元。[1]

(二)生活废弃物对农村环境的污染日益突出

城市生活中产生的大量废弃物的最终去处是郊区农村,这是造成农村环境污染加剧的一个重要原因。据调查统计,全国城市生活垃圾每年产生量为600万吨左右。但由于大城市土地面积相对于高密度的人口已感严重不足,城市生活过程中所形成的废弃物只能向广大农村寻找出路,而由于未将生活废弃物进行无害化处理,在运输、管理方面又不严格,致使农村环境受到严重污染。

其次村镇生活废弃物对农村环境的污染也同样不可小觑。随着人口的增长,村镇规模的扩大和人民生活水平的提高,村镇的生活废弃物在大量增加,但限于资金、技术及其他原因, 我国大部分农村没有垃圾、污水处理设施,生活垃圾70%左右没经过无害化处理,生活污水绝大多数是随意排放,这些都污染了农村人居环境。

(三)农业生产对农村环境带来的污染

我国的农业生产环境,由于长期掠夺式耕作,农药、化肥和农膜的过度使用,“三废超标排放,中国有1000hm2耕地遭到不同程度的污染,土壤质量退化、农产品歉收和有毒物超标的情况屡有发生,致使农业生产的可持续发展受到阻碍。[2]我国是化肥、农药使用大国,据统计,我国化肥施用量居世界第一位,单位面积使用量居世界中等水平,但我国化肥利用率却不高,这不仅造成了巨大的经济损失,而且污染了农村环境。更令人担心的是,我国农药使用量每年以10%的速度递增,而喷洒的农药大约只有1%左右接触到目标害虫,绝大部分农药残留在土壤、水体、作物和大气中,对人体和牲畜造成危害。此外,在农田中使用不易降解的塑料薄膜,由于不注意回收清理而给农村带来了白色污染

集约化畜禽业废弃物对农村环境的污染。我国农村每年产生的畜禽粪便约27亿吨,化学需氧量(COD)产生量6900多万吨,已经成为农村首要污染源。特别是80%的规模化养殖场缺少污染治理设施,大量粪便、污水不经任何处理直接排入水体,这严重污染了农村环境,影响了农民生活。[3]

二、我国农村环境保护法制建设存在的不足

(一)现有环境立法中缺乏对农村环境保护的法律规定

国家自开展环保工作以来,始终注重生态环境法规建设。自从1989年颁布实施《中华人民共和国环境保护法》以来,先后制定了一系列环保法律、法规,包括制定或修改了水污染防治、大气污染防治、环境噪声污染防治等环境保护法律,以及清洁生产、可再生能源、农业等与环境保护关系密切的法律,已初步形成了一个以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系,基本上形成了有法可依的局面。这些法律法规在促进城市环境改善的同时,我们也应看到其在农村环境保护方面的局限,,因为这些法律条文主要是针对城市和工业环境问题而制定,为此该体系中没有综合性的农村环境资源保护法律、法规或条例。《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及,但很简单,而且未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护统一起来;除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中有专门提到农村环境问题外,其余的法律法规都很少有针对性较强的条文;《农业法》仅对农业资源和农业环境保护作了原则性的规定;《基本农田保护条例》中也仅有一些有关基本农田环境保护的规定。这些环境法律法规都涉及了农业环境保护,对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用,但是未有直接涉及农村环境保护的内容。从对国家环境保护局政策法规司编写的《中国环境法规全书》(1982—1997)的分析可看出,290件法规,375件环保标准和我国参与的28项环境保护条约中,关于农村环境污染防治的寥寥无几。[4]针对这种情况,国家环保部虽然也采取了一些措施,如颁布了《农村小康环保行动计划》、《畜禽养殖业污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染排放标准》等,但是这些立法层次低,适用范围狭窄。从国家环保总局公布的178项立法计划中可以看出,对农村环境立法的忽视仍将在一定时期内存在。计划中直接属于农村环境保护的只有《农村环境保护条例》和《农村环境监察规范》,包括《环境保护法(修订)》在内的与农村环境有关的法律、法规、规章共计17项,不足1/10。而且,一些重要环境领域还存在立法空白,如农村环境保护评价、土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村垃圾处理、农村饮用水保护等,也是农村环境法律缺失的体现。

此外,我国现行环境法,以实体法为主,程序法很少且分散在各实体法中,这势必影响到环境行政执法的规范性。

(二)农村环境执法力量薄弱

我国各地的环境保护机构设置几乎都一样,设有省、市、区()级环境保护机构, 一直以来国家环境工作的重点都在城市,农村的环境保护工作尚在起步阶段。国家最基层的环保部门是县一级的环保机构,绝大多数村镇都没有自己专门的环境管理机构,县级环保部门也较少在其所管辖村镇设立派出机构,各县区直属部门及乡镇绝大多数更没有明确分管环境保护的领导,虽然现在一些镇一级政府也建立了环保机构,但是多属空架子,没有相应的人员和资源,农村环保职能基本没有履行。因此,现有农村环境执法力量的薄弱,不能满足我国广大农村环境管理的需要,是农村生态环境问题难以控制和解决的重要原因。

(三)农民环保法律意识淡薄

环境意识是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志。[4]2000年世界环境日前后,国家环保总局和教育部联合对全国公民进行环境意识调查,结果报告得出的结论是:环境意识水平偏低。农民由于受到文化素质和传统习俗的影响,环境意识水平肯定低于全国平均水平。许多农民对环境知识知之甚少,环境意识淡薄。对于自身破坏环境的行为、周边生存空间的污染和破坏的危害性认识不足,对农村环境保护的重要性更加认识不足,许多农民在生产中进行粗放式掠夺式的耕种和经营,生活中随意丢弃、堆积生活垃圾。即使他们意识到危害,由于对环保法律的无知,也不知道自己如何维护自己的权益,只能顺其自然。因此,环保意识的淡薄,农民为了自己一时的经济利益而有意识无意识的作出污染环境的行为。[5]

三、完善我国农村环境保护法制建设的建议

(一)健全农村环境立法

要从根本上治理农村环境污染,必须以健全、严格的法律法规为基础。现有的环境法律特别是环境污染控制法律是在工业和城市污染的基础上建立的,着重反映城市的环境要求,很难适应新农村建设的要求。由于农村和城市环境特点及造成环境问题的因素不同,我们需要在法治整体性的基础上,区别认识其各自特殊性。为了加强对农村环境的保护,需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系,把农村环保这一块从整个环保法中独立开来,根据可持续发展原则,结合农村环保本身所具有的特点,形成一个单独针对农村的环保法律体系。具体由下列部分构成:宪法关于农村环境与资源保护的规定,农村环境与资源保护基本法,农村环境与资源保护单行法,农村环境标准,其他部门法中关于农村环境保护的规定,这样整个农村环保法律体系统一化,有利于农村环保法制建设有序地进行。

(二)加强农村环境执法机构队伍的建设

建立健全环境保护机构,增强环境保护部门的工作能力,充分发挥其引导、监督作用,是搞活环境保护工作的基础、前提和保障。搞好农村环保工作须加强区()环境保护机构基础设施、设备建设,努力提高人员素质和业务工作水平,区县各部门必须至少明确1名分管环保工作的领导,形成以区()环境保护机构为中心的环境保护系统。各乡镇、街道也应建立环境保护工作站,各自然村明确1名分管村委领导,在区环境保护行政主管部门的统一领导下,重点对辖区的家畜养殖业、生活环境和农业生产环境实施监督管理。[6]

(三)加强农村环境保护的宣传教育工作

农村环境保护工作离不开广大农民的参与与支持,但是由于农村相对闭塞,大多数农民的文化程度不高,环境意识比较淡薄。因此,必须深入持久地开展环境保护法制宣传教育,普及环境法律、法规知识,帮助农村居民了解农村环境存在的问题、发展趋势及其危害,唤起农民的生态意识和可持续发展意识,增强全民生态环境保护的责任感和使命感。宣传教育的内容要广,形式要有所创新。既要给农民宣传环保知识、环保行为、生态道德,也要大力推广普及环保技术。既可以充分运用电视、广播、网络、报刊等渠道,也可以开展文艺演出、现场咨询会,甚至上门为农民解答疑难问题。通过一系列的宣传教育活动,让农民充分了解我们国家有关的环境法律、法规,使自己的行为更加符合法律法规的规定。

此外我们还应看到,一些领导干部缺乏环境意识和可持续发展的观念,往往为追求政绩,使环境保护让位于经济发展。因此在加强对一般农民进行宣传教育的同时,还应强化对一些领导干部以及农村基层干部的生态和环保意识的教育,增强他们对农村环境的认识,把治理工作摆上重要议事日程。通过宣传教育,使广大群众与各级领导干部认识到我国农村环境恶化的现状及其严重的危害,以加强我国农村环境的保护和改善。

 

参考文献:

[1]周菊香. 我国农村可持续发展过程中面临的问题与对策[J].经济问题,2001年第7

[2]苏杨.中国农村环境污染调查[EB/OL].[2006-05-11].http://theory.people.com.cn /GB/40557/49139/49143/4039594.html.

[3]新华社,和讯网站http://news.hexun.com/2008-12-23/112685000.html

[4]国家环境保护局政策法规司. 中国环境法规全书(1982-1997年)[M].北京:化学工业出版社,1997.

[5]方慧.我国农村环境保护法制建设中的问题及对策分析[J] 怀化学院学报 2009.3,28卷第3

[6]刘冬梅,雷玲.新农村建设中环境保护法制建设的思考[J]安徽农业科学.2007,356

 

Thinking about the Establishment of Legal System of Environment Protection in the Rural

 

Abstract: At present, the pollution in the countryside of our country is quite serious, that effects the sustainable development of the society. One important reason that cause this problem is that the Establishment of Legal System of Environment Protection in the  rural is not perfect. Therefore, we should devote in this aspect.

Key words: Rural; Environment Protection; Legal system-building



[1]周菊香. 我国农村可持续发展过程中面临的问题与对策[J].经济问题,2001年第7

[2]苏杨.中国农村环境污染调查[EB/OL].[2006-05-11].http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4039594.html.

[3]新华社,和讯网站http://news.hexun.com/2008-12-23/112685000.html

[4]国家环境保护局政策法规司. 中国环境法规全书(1982-1997年)[M].北京:化学工业出版社,1997.

[5]方慧.我国农村环境保护法制建设中的问题及对策分析[J] 怀化学院学报 2009.3,28卷第3

[6]刘冬梅,雷玲.新农村建设中环境保护法制建设的思考[J]安徽农业科学.2007,356

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