和谐社会与环境法制建设

2011-04-09 01:22:33 来源: 作者: 【大中小】浏览:1236次评论:0条

北京市法学会环境资源法学研究会

一、和谐社会与国家发展战略

从改革开放初期的以经济建设为中心，到把环境保护确立为基本国策，直至目前党和政府提出的科学发展观、建立和谐社会和节约型社会的思想，均表明了我们关于发展战略的思想在不断走向科学和完善。我们已经为未来发展准备了充分的战略思想。但是，如何实现这样的战略思想，即如何把这样的战略思想贯彻于我们的现实行动之中，这需要我们找到实现这一战略思想科学、有效和合理的方法和行动准则。我国于20世纪70年代后期将环境保护作为国家的基本国策之一，并于1992年里约环境与发展大会后，率先制定了21世纪议程。这之前，从1979年起开始了适应实施可持续发展战略要求的环境立法工作。到目前为止，全国人大常委会已经批准了13个有关环境问题的国际公约，已经制定了有关环境问题的26部法律。此外，国务院及其有关部门制定了大量有关环境问题的行政法规和部门规章，各地人大和政府还制定了大量的地方性法规和地方政府规章。但是，我们的环境问题对于实施国家未来的发展战略仍然存在着极大的隐患，在众多的原因之中，我们必须看到环境法的不科学、不完善所导致的不良影响。为了保证国家可持续发展战略的实施，按照科学发展观的要求，贯彻节约型社会的思想原则，实现和谐社会的目标，我们既需要有充分的硬实力，也需要科学、完善的环境法这一软实力。软实力是国家发展战略的组成部分，是实现国家均衡、稳定、科学、健康发展不可或缺的组织系统。完善、充实环境法这一软实力对我国在国际社会中赢得尊严、威望和信任也具有特别重要的作用，我们应当对这一国家发展不可或缺的软实力给予高度的重视。目前摆在我们面前的任务是怎样建立科学、完善的适应可持续发展战略要求的环境法，而不是否定它的作用。

二、和谐社会的环境法制观

（一）按照科学发展观、建立和谐社会和节约型社会的要求，确立我国环境法的基本原则和宗旨。

我们首先需要在准确认定我国国情的前提下，实现这样的目的。

就我国的国情看，我国是一个贫困人口较多、资源相对匮乏的国家。在经济高速发展的情况下，人们重视对经济利益的追求。同时，由于贫困而导致的人们对可持续发展理论的无知，使得国家的自然资源和环境不可避免地遭到破坏，最为突出的表现是不合理地利用资源、浪费资源和严重污染环境。这种状态任期发展下去，直接影响到国家发展战略的持续、稳定提升，使发展缺乏后援力，甚至最终因生态系统的破坏，造成生态危机和能源危机，导致国家的动荡和崩溃。为避免发生这样的恶劣结果，需要国家建立有效的规则和秩序来加以调控，以通过法律的引导功能和强制功能来纠正人们不适当的行为。其中最为主要的是要以建立一套保障国家经济发展，适应节约型社会要求的环境法律系统为原则。即建立一套适应和谐社会和节约型社会要求的法律制度，其中包括对国家自然资源管理的法律规范系统；维护生态安全的法律规范系统；维护能源安全，保障国家能源供给的法律规范系统；控制人为原因导致气候变化的法律规范系统，而不是一种以简单控制污染源为主，控制环境污染的法律规范系统。相应地，需要明确一些适应建立和谐社会、节约型社会要求的民事法律责任和刑事法律责任。也就是说，根据我国的国情，应当把节约作为法律规范的指导思想和基本原则，在这样的原则下，建立一套有效实施的环境法律规范系统。

（二）建立适应中国可持续发展战略要求的环境法律系统

我国的可持续发展，首先体现的是对资源的合理利用，包括节约利用和循环利用，即对自然资源的节约利用和对废物的再利用。因此，需要建立和完善相应的法律制度，包括节约水资源、节约能源、废物综合利用及再利用的法律。

第一，关于节约水资源的立法问题。水资源的严重污染和浪费，已经成为制约国家实施可持续发展战略的重要问题，也带来了社会的不安定。加快修改水污染防治法、制定节水法已成当务之急。然而，在这个问题上，有一种观点认为，在节约水资源问题上，应当以先制定相应的行政法规为手段。对此，笔者提出不同的看法：首先，我国的水资源节约问题已经是一个亟待解决的关键性问题，需要国家建立一套有效实施的法律规范系统，而不仅仅是制造一个简单应负差事，难以发挥实际作用的“摆设”。之所以提出这样的看法，是由于根据立法法的规定，行政法规在设定法律责任上具有局限性。其局限性主要表现在不能设置刑事责任和民事责任，因此使得法律规范缺乏完整性，也就自然导致法律制度缺乏完整性，而不完整的法律规范系统是不可能达到应有的法律实施效果的，也就必然造成针对节约问题建立的法律规范形同虚设。这种方法的弊端，是将贻误节约水资源的战机，在立法成本上造成重复浪费，与立法的宗旨相违背。因此，应当废除那种以行政法规为先的错误思想，代之以制定一部节约水资源的法律，形成一个完整的水资源节约的法律规范系统，或者尽快修改水法，补充有关节约水资源的法律规定，这种规定不是简单的几个条文，而是在水法中建立一套节约水资源的法律规范系统，包括基本的权利义务关系及相应的民事、刑事和行政法律责任等内容。

第二，关于建立和完善能源法律制度的问题。能源问题已经成为国家发展战略的核心问题，一些国家为了能源安全，一方面不惜出兵作战，在别国领土上用兵伐谋，意在争夺世界的能源；另一方面制定和完善了本国的能源法，并依此建立了专门的能源综合管理机构如能源部或者能源局。而我们在保证能源安全的法律制度建设上，却存在着严重的问题。首先，对于我国主要能源煤炭的管理和利用存在着严重的缺陷，众多的“矿难”尽管有许多其他的原因，但是在保证煤炭资源合理利用的法律制度建设上存在着严重的问题，应当是一个主要的原因。由于没有完善的合理利用煤炭资源的法律规范系统，因而导致在煤炭资源利用中存在着诸多问题。对此，应当引起我们的深刻反思，并付诸行动。我国在能源安全问题所应建立的法律制度中有一个最适合我国国情的内容，就是完善能源节约利用、合理利用的法律制度。而我们的那部束之高阁的节能法长期以来却未能发挥其应有的作用，其主要原因是这部法律自身规范的不完整、不科学，多少年来人们呼吁尽快修改完善这部法律，以适应国家发展战略的要求，然而，这部法律却依然在寂静中沉默。是否尽快修改这部法律，是一个是否重视国家能源安全的大问题，是一个是否正确确立国家发展战略方向的关键问题。

第三，关于资源综合利用和再利用的立法问题。目前，人们热衷于对循环经济立法的理论研究，提出了“大循环”和“小循环”，“3R、4R甚至5R”原则来作为循环经济法的理论支撑。但是，在大量的笔墨、资金挥之即去的同时，人们却依然在一片“啊（R）…啊（R）”声中，不知道什么是循环经济法的适用范围和调整对象，什么是其基本的权利义务关系和法律责任。究竟这种“循环”的理论研究是以节约为目的，还是以浪费为代价的，人们不得而知。自然的“大循环”不应当是立法研究的内容，这种对自然规律的认识应当是哲学和自然科学研究的问题。而有关废物的“小循环”问题，早在古代人们就有所认识，关于废物再利用的实践已经有了许多年的历史，立法者及其研究者们只需将人们关于废物再利用的实践经验和科学研究的新结论、新技术加以适当的法律规范就足以解决问题，其余的就只能是故能玄虚和哗众取宠了。在废物再利用或者称为循环利用的问题上，我们应当重视对电子电器产品的管理问题。因为越来越多、形形色色的电子电器产品出现在生产、使用、运输、贮存，以致最终成为废弃物的各个过程的同时，带来的是对人类资源、环境的污染、破坏过程。由于电子电器产品数量的与日俱增，已经成为国家发展战略不得不予以考虑的重要问题。前不久欧盟制定的WEEE和ROHS两个指令，将对我国未来电子电器产品的贸易活动带来许多麻烦。对此，国家有关部门积极采取对策，几个部门正在分别制定《废旧家用电器回收处理管理条例》、《电子信息产品污染防治管理办法》、《电子信息产品生产污染防治管理办法》等法规和规章，从各自不同方面对电子电器产品的有关问题加以规范。但这种规范方法十分零乱，也易于造成法律规范之间的矛盾和冲突，国家应当这些法规和规章予以整合，制定有关电子电器产品的管理法，从原料生产、污染防治、废物利用等全方位对电子电器产品加以法律规范。既可以避免立法重复和立法成本的浪费，又有利于统一规范，提升法律规范的权威性，这是我们在实施国家发展战略中应当予以重视的问题。

第四，关于生态安全和生态损害赔偿的法律制度建设问题。就目前情况看，由于大量占用土地，污染物大量排放，滥砍、滥伐以及外来物种入侵等问题的日益严重，我国的濒危物种数量在不断增加，土地沙荒在加剧，生物多样性受到较大破坏，生态安全问题已经是摆在我们面前的危机问题，这个问题已经成为我国发展战略中的一个隐患，不解决这个问题，我们就难以完成历史赋予我们的重任。而解决这个问题的关键，亟待我们制定生物安全法，将生态安全问题确立为国家发展战略的基础性和保障性要素；应当对破坏生态的行为建立损害赔偿的法律制度。生态系统及自然资源是国家拥有的财富，是实施国家发展战略的基础和保障，生态恢复需要众多的资金支持，国际社会在海洋生态污染问题上早已建立起基金保险制度，对此，尽管我国的个别法律做出了相应的规定，但如何实现对国家陆地和海洋生态及自然资源损害的赔偿问题，并没有具体的法律规定，可以说相应的法律规范极不完善，甚至几乎为空缺。对此，应当考虑尽快制定生态损害赔偿法，建立完善的赔偿机制和法律制度，对国家拥有的自然生态系统和自然资源的破坏，依法提出诉讼和赔偿要求，以保障国家的生态安全和可持续发展战略的实施。

（三）完善保证环境法有效实施的管理系统

如前所说，我国到目前为止已经制定了数量不少的环境法，包括国家法律、行政法规和规章以及地方性法规、规章。但环境问题仍然威胁着国家发展战略的实施，其原因一是立法中存在问题，法律规范不科学、不完善；另一方面原因是管理体制不科学、不协调。这个问题已经引起国家领导层的高度重视，温家宝总理指出：“目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好，一些部门之间职责不清。管理方式落后、办事效率不高”。当务之急应当对国家生态和自然资源管理及污染控制的管理部门及其职责作认真的研究，依法科学有效地设置管理部门，并确立各相关部门的职责，弄清和解决各部门矛盾、争执的各种问题及其根源，在队伍建设、经费运作上做出统一、协调安排。应当使行政权在实施国家发展战略中发挥有效的作用，避免其发挥相反的功效。

三、我国构建和谐社会环境立法的紧迫任务

1，亟待制定环境教育法，以提高全民族的环境意识；

2，亟待完善环境行政权制度，解决因环境权设置的不合理导致的不和谐；

3，亟待制定物权法，保证资源的合理利用，根本解决矿难问题；

4，亟待生物安全立法，保证生态安全；

5，亟待依法控制人为原因对气候的影响，以应对气候变化问题；

6，亟待完善保护海洋生态的立法，以保证海洋可持续发展战略的实施；

7，亟待制定资源综合利用、循环利用的法律，以保证最有效地利用资源；

8，亟待完善能源立法，以解决能源危机问题；

9，亟待完善城乡规划的法律，以纠正城乡建设的混乱局面；

10，亟待完善节约水资源的立法，以解决水资源危机；

11，亟待完善保护土地的立法，已解决土地污染和土地利用纠纷问题；