周伯煌王致民 许洋洋:环境法庭的设立问题探讨[132]
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周伯煌 王致民 许洋洋 摘要：由于环境纠纷的复杂性以及产生环境问题的不确定性，法院在审理该类案子时遇到了法律和技术上的巨大困难，使得环境案件久拖不决，建立专门的环境法庭已成为现实需要。在论述环境法庭的国内外实践基础上，对环境法庭的诉讼主体、管辖范围以及人员的组成提出了自己的观点。 关键词：专门法院；环境法庭；环境诉讼；司法改革 2008年1月15日中华环保联合会在北京召开新闻发布会，首次向社会通报了该会以往办理的全国范围的环境案件维权情况。近年来，我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但真正到法院进行诉讼的不足1%。按照现行法律的规定，受害人遭受环境损害后，可以自行和解、调解解决、请求行政处理、仲裁解决和诉讼解决等几种。实践中由于环境纠纷涉及巨大的经济赔偿，施害者往往不会轻易同意和解；地方保护方义的存在也使得受害者希望通过环保行政部门处理问题也变得十分有限；因此，通过诉讼成为受害者权利的最后救济途径。但是，由于环境纠纷的复杂性以及产生环境问题的不确定性，法院无法全面、有效地解决环境纠纷。为此，司法救济必须在制度设计和程序要求方面对诉讼制度进行改革与创新。环境法庭的设立无疑具有开创性、时代性。 一、环境法庭设立的理论依据 现代化对法律提出了新的特殊要求，传统的法院不能满足，国家也没有足够的人力和财力去改造全部司法机构，所以，司法的专门化几乎是法律现代化不可避免的。 （一）环境法庭的设立符合我国法治的要求 《宪法》第一百二十四条规定：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。……人民法院的组织由法律规定。《人民法院组织法》第二十四条规定：中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。可以看出在专门法庭的设置问题上，法律规定的灵活性和前瞻性。如果司法效率低下，必然会使进入司法程序的各种资源处于不确定状态，而且还要消耗有限的社会资源，不利于整个社会的发展和当事人权益的保护。笔者认为，环境法庭的设立正是由于环境案件具有较高的特殊性、专业性；或具有一定的地域性，需要选择适当的区域、适用特殊的程序、派遣有相关专业技能的法官主持审理环境案件，以提高诉讼效率。具体操作上可以借鉴我国在铁路运输、海事、军事、林业等领域建立了专门的法庭开展专门的审判活动的经验。 （二）环境法庭的设立是司法专业化的要求 “随着社会分工，特别是市场经济条件下高度分工的发展，法律机构会发生一种趋势性的变化，即法律的专门化……出现了法律机构具体设置的专门化”。所谓专门化，就是把本来属于普通法院管辖的事务提取出来，交给特设的法院或法庭。司法的专门化一般有两种方式。一是专门法院，设立独立的专门法院，可以培养精深的法律专家，提高审判的速度与质量，例如我国的军事法院、铁路法院。二是专门法庭，比如在一个有全面管辖权的法院设置专业法庭，对特殊的部门提出专门的要求，则可以提高司法设施和司法辅助人员的工作效率。如我国当今的普通法院内的民庭、刑庭、行政庭划分。 案件集中审理，即同类型的案件由某一法院、或某一法院的某一审判组织、或某一审判组织的某一法官集中审理，易于“法官专业化”， 以适应由社会高速发展而产生的复杂案件，符合司法专业性要求，并提高审判效率。集中审理可以在一个过去传统的法院没有处理过的高度“政策性”或有“专业化”的内容。案件集中审理最大的优点就是能够最大化地使法律适用相统一，从而有利于保证案件的办案效果。环境法庭的建立，从某种意义上正是这种要求的反映。 （三）环境法庭的设立是环境诉讼特殊性的要求 法律规定，诉讼当事人对于诉讼标的必须具有直接利益关系。《民事诉讼法》第一百零八条第一款规定起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；《环境保护法》第四十一条规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。环境污染与损害的产生总是通过环境这个媒介进行的，而具有整体性、不可分割性、生态性的环境从本质上来说不属于任何个人、团体甚至某个国家，从严格意义上讲，真正的环境污染与资源破坏都不是针对特定人的，是对整体环境的破坏。可以说环境侵权行为人只要侵犯了某一个公民的环境权益，就意味着他对“群体”环境权的侵犯和对一定“社会利益”、“公共利益”的侵犯。因此片面要求具有直接利益关系具有很大的局限性，而且环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点，环境污染侵害的对象经常是不特定的多数人,很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人。 由于缺乏环境诉讼的专门人才，法院根本无力承担如此众多的环境诉讼，由此产生的后果就是诉讼的久拖不决，合法权利得不到保障。中国政法大学环境法学教授王灿发如此说：“一个环境官司一打往往就是几年，而且还不一定有结果，即使有结果受害者也大多不满意。”由于环境纠纷的复杂性、环境问题的不确定性以及涉及面之广，法院在处理环境案子时将会在法律专业知识和法律技术上遇到巨大的困难。法官必须在环境案子上处理专家们对案子的证词以达到断案的要求，往往顾此失彼。不研究司法的“供需问题”，就无法知己知彼，进行有的放矢的司法改革，使法律效果和社会效果相统一。因此如果环境纠纷被认为极其复杂，那么最好的解决方式就是建立一个由专家组成的环境法庭。 二、环境法庭设立的国内外实践 为了从司法诉讼方面加强环境法的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源纠纷的效率，各国纷纷成立了专门的环境法庭。如新南威尔州的土地和环境法庭的工作就十分卓有成效，他们出色地处理、审理了大量的环境诉讼。我国贵州省也在2007年年底成立了我国第一个环境法庭。 （一）国外环境法庭实践 据笔者不完全统计，国外如澳大利亚、南非、美国（部分州）、孟加拉国、科威特、瑞典都国家都已经建立了环境法庭。此外，瑞典目前正在筹建区域环境法庭以及最高环境法庭，以加强对一些较大且较复杂活动许可的管理。环境法庭的设立的先驱者是1980年作为一揽子复杂环境立法的中心而建立起来的新南威尔士土地与环境法院（Land and Environment Court），它的主要目的是给普通公众一个参与环境许可的权利。该法院具有与州最高法院具有同等的诉权效力，同时根据超过20部不同的环境法律对已经形成的环境争端裁决具有排外管辖权。 土地和环境法院的级别与新南威尔士州最高院等同，其管辖权非常广泛，涉及土地征用补偿、土地评估、环境保护及规划等诸多方面，法院既可以对上述领域的民事争议作出处理，也可以对相关的行政争议进行审查，另外还可以接受环境保护机构对严重违反环境保护法律者的控诉。土地与环境法院很快取得了成功。 瑞典1998年颁布了瑞典环境法典，规定了八种可以在环境法庭起诉的案件以及在环境法庭的诉讼程序。从而在实体和程序上有效的保障了环境诉讼的成功解决。南非政府日前正式推出第一家环境法庭，以支持政府制止捕捞珍稀鲍鱼、保证海洋资源可持续利用的行动。南非环境部长穆萨在环境法庭的成立仪式上说，政府这样做是为了有效对付那些大肆捕捞鲍鱼的个人或集团。南非环境法庭设在西开普省的赫尔曼努斯市，它虽然为地区级法庭，却拥有较大的裁决权。2000年孟加拉国颁布了《环境法院法》，法案规定设立环境法院和附带环境问题是适宜性和必要的，以便为法院审判环境污染案件和其他有关环境纠纷提供保障。该法就环境法庭的权利、管辖范围以及程序性权利都做了详细的规定。美国城市孟菲斯城市100多年来，试图运用环境法典和法院的处罚去阻止环境恶化。但不幸的是，法院并没有能很好的做到这一点。因为法官并没有对于此类案件进行连贯性审理，导致诉讼延期。为解决这个问题，该市便在全国范围内寻找一种成功的模式以解决这个问题，最终他们以印第安纳波利斯环境法庭为模式建立了孟菲斯环境法庭。“专门法庭的建立使得法官有足够的精力和时间去研究环境法典，以针对不同的环境诉讼，做出恰当的判决”；“当事人也不用再等待很长的时间，因为如此这般，案件很快就能进入到诉讼程序”。美国律师协会也逐渐认识到环境法庭的特殊性，并任命Larry E. Potter和Judge Meredith Wright of Vermont掌管该部门。 （二）我国的环境法庭实践 近年来，全国各地人民法院和环保部门以不同的方式结合起来工作，形成了不同形式的环境法庭，为我国设立环境法庭提供了宝贵的经验。 1、环保巡回法庭的设立 早在2004年，为了有效的解决环境纠纷，大连市沙河口区环保巡回法庭正式成立。但是该环保巡回法庭设立在环保局，主要针对的也只是环境行政执法问题。但是巡回法庭的设立减少了环保行政执法和司法执法的中间环节，大大提高办案效率，规范环境执法工作，提高环保部门的执法水平和执法权威。 2008年2月，江苏省南京市建邺区环保局与区法院协作，成立建邺区法院环保巡回法庭，法庭也是设立在环保局。环保巡回法庭主要是依法审理涉及环境保护的行政诉讼案件；依法审查环保局申请法院强制执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；依法强制执行法院裁定准予执行的各类涉及环境保护的具体行政行为；开展有关环境保护法律法规知识的宣传和咨询活动，对环境保护规范性文件提供法律咨询意见；参与化解、组织协调具体环境保护行政争议。 2、环境法庭的设立 2007年11月20日，贵阳市中级人民法院被批准成立环境保护审判庭，并成立清镇市人民法院环境保护法庭，专门审理环境违法案件。环境保护法庭正式成立后，将统一审理和执行涉及环境保护、管理、侵权等民事、行政案件及相关案件。清镇市人民法院环境保护法庭的成立无论对于环境纠纷的解决还是对于法院审判庭制度的建设将具有里程碑的意义。贵州省高级人民法院院长张林春认为，环保法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力，有利于司法机关突破地方保护主义，保护水资源，解决了以往环保违法案件处罚不力的问题；环保法庭庭长蔡明认为，目前国内环境污染形势严重，通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一的问题，而司法在防治环境污染方面可以发挥更大的作用。 三、设立环境法庭亟待解决的几个问题 （一）诉讼主体的确定 贵阳环保法庭规定，贵阳两湖一库管理局、环保局、林业局、检察院等四家单位具有诉讼主体资格。但是正如笔者分析的那样，我国法律规定林业、环保等部门与环境违法行为没有直接利害关系，不能提起诉讼。所以这里必须要解决的一个问题就是，该法庭是不是从实践上确立了公益诉讼制度呢？显然目前我国还没正式出台法律，规定我国可以提起公益诉讼。法无明文规定，该庭此番做法也确属有违法之嫌。 （二）管辖范围的确定 环境问题的一个特殊性就在于其影响范围及其广泛，小到县级法院的管辖争议，大到国际环境法上的国际管辖，学界对于是否设立一个专门的国际环境法庭也有争论。 《民事诉讼法》第三十七条规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商解决不了的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。分析该法条似乎规定得很清楚，但实践中环境纠纷牵涉到巨大的经济利益，如浙江与江苏的太湖污染排放问题，无论是让那个省管辖，对方都会有疑议。 （三）环境法庭的人员组成 无可否认的是，我国目前各省市中，不存在环境纠纷的可谓凤毛麟角，从这个角度理解，设立环境法庭具有普遍意义。新的审判庭的出现，一个重要问题就是审判人员的组成。特别是环境纠纷存在着行政、民事、刑事三类性质的案件，审判人员的素质的高低是其设立成功与否的关键因素。笔者认为，考虑到环境纠纷的技术性要求，让具备环境科学专业人士参加到案件审理过程中是一种很好的选择。法官与环境专业人士结合等一系列制度的设置大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性、合理性，使有关环境案件能够得到快速、有效的解决。同时，由于环境法庭规模较小，较为专业，容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎梏，以契合环境法的特殊规定和价值取向，从而为公众环境权的司法保障奠定了基础。 “法律中存在着的价值，并不仅限于秩序公平和个人自由两种，许多法律规范首先是以实用性，即获得最大效益为基础”。审理跨地域、专业性强的环境污染案件，无疑环境法庭更显优势，大大的提高了审判效率。“中国的法制”是对于刻下中国最大多数居民的实际生活格局的反映，彰显“中国问题”与“中国经验”。因此需要认真总结近年来法院改革的经验，进一步找出影响和制约司法公正与效率的相关因素。抓住主要矛盾，改革现有制度中妨碍司法公正与效率价值实现的做法和习惯，积极稳妥地推行制度创新，机制创新和体制创新。环境法庭的设立正是对环境纠纷处理的我国司法体制改革的尝试。 四、结语 环境法庭的设置是司法公正和社会主义治建设的主要一环，其可在一定程度上摆脱司法体制面临的整体性困境，满足现今环境审判的专业性需求。在我国，环境保护相关规范性文件亟待完善，环境法庭的设立，可以保障国家在完善环境法律的基础纸上加强环境执法部门间的配合与协调，更可以潜移默化的影响到民众的环境意识。环境法庭的设立，也是实现环境司法专业化的必由之路，借鉴经验，实现生态换进保护与经济的协调，是环境法庭设立的初衷与目的所在。 参考文献： [1] Larry E. 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