戈华清:论我国跨行政区域环境监管机制(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 论我国跨行政区域环境监管机制 戈华清 （南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院； 上海交通大学法学院） 摘要：跨区域环境污染与生态破坏是我国环境监管中的难题，其处置不当不仅会产生负面的社会反响与生态影响，还直接制约了我国环境保护制度的实施。就跨区域环境监管而言，制度体系不完备、制度在执行中被弱化是导致问题频发的重要原因之一。目前我国立法与地方政府均通过协商机制来解决跨行政区域环境问题，这种解决方式尽管在某种程度上发挥了一定的效用且颇具灵活性，但其“软弱性”与“非持久性”等问题却制约着环境保护制度的进一步落实。 关键词：跨行政区环境管理；协调机制；法律制度 就跨区域环境监管，国内的研究较多，其中绝大多从跨界水污染防治和流域管理体制、政策及手段等方面探讨流域尺度的跨界水环境管理问题；当然也有从跨区环境管理的法律法规完善、环保制度的完善和创新、环境经济政策的引入、区域生态环境一体化建设等①视角来进行研究的。在这些研究中均对《环境保护法》中所规定的协调机制予以肯定。综观这些所有的研究来看，对跨行政区环境问题的现状、原因、制度规制、管理手段的有效等研究的系统性、整体性与实践性的认识均存在一定的不足，需要对此进行深入研究与比较。 一、我国跨行政区环境管理问题的主要表现与原因 （一）我国跨行政区环境问题主要表现 跨区域环境问题与我国的环境属地管理制度间存在的密切关联。在我国跨行政区的环境问题在我国主要表现为以下四个方面：一是一些行政区域交接处或邻接区环境污染严重；二是跨行政区域污染转移或转嫁行为多发；三是相邻行政区域间环境污染纠纷层出不穷；四是跨区域环境污染或生态破坏的典型性问题较常见。 行政区域交接处或邻接处的环境污染或生态破坏程度往往较重，甚至有些地方成为污染集中地。这种情形突出表现为两方面：一是省市县界交接处污染、生态破坏严重，因为往往这些区域会成为一些重污染企业或行业的“集中营”、此区域内的违法很难得到有效监管；二是各类累积性污染在海陆交界区十分突出，我国近岸水域陆源污染严重就是一种重要表征，如我国2003—2011年间《海洋环境质量公报》均表明：近岸海域污染严重，主要分布在辽东湾、渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等局部水域和部分大中城市近岸海域，而这些区域均是经济发展较迅速的区域或流域属地监管的交接处或相邻区域。 其次，跨行政区污染转移行为多发。随着一些相关产业的“北上”与“西进”，污染也会随之转移，这种污染转移主要包括有突发性环境事故所导致的污染在区域间转移与非突发性事件导致的污染转移。在跨行政区环境污染中，有一部分是因为突发性事件所导致的跨界污染，这种突发性事件中既有自然事件也有社会事件；既有人为事件也有非人为事件；对于一些具体的突发性事件而言，有些不具有明显的可归责性，而有些则具有明显的可归责性，这对于相关事件或纠纷的处理，在实践中显得十分复杂。另外，在我国行政区间污染流转现象突出②，特别是非突发性事故所致跨区域污染是跨行政区域污染中的常态。主要表现为：不同行政区域间地方污染物排放标准差异导致的产业污染转移；地方环境执法差异导致排污企业由执法严格区域向不严格区域转移；在环境保护与地方经济社会利益博弈中产生的差异所导致的污染转移等。由此我们不难看出：地方政府的环境执法标准、执法能力、环境管理理念等方面的差异性（即环境行政壁垒③）是直接导致污染在不同行政区域转移的主要原因之一。当然，经济社会发展的非均衡性和区域差异性，外加压力型政治体制，亦是导致某些地方政府消极应付环保的重要诱因，进而导致地方政府往往则从地方利益出发，试图绕开中央政策的束缚，出台一些有损整体利益的“土政策”。如直接在行政边界向下游排污，转嫁污染， ① 马强 秦佩恒 白钰 曾辉：《我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究》载于《中国人口、资源与环境》，2008年第5期，第133页。 ② 杨妍 孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》载于《中国行政管理》2009年第1期第66页。 ③ “行政壁垒主要是指地方政府出于对本区域利益最大化的考虑， 凭借行政权力对市场进行不合理的干预， 以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为和政策表现。”参见操世元， 姚莉《论区域经济合作中的行政壁垒》载于《嘉兴学院学报》2006年第5期第102-103页。 86 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 甚至瞒报、漏报污染事故。① 再次，相邻行政区域间环境污染纠纷频发。近年来，跨省界和跨流域的环境污染事故时有发生，毗邻地区因环境污染或生态灾害导致的纠纷在没有得到合理处理的情形，不仅会导致地方政府之间关系紧张，为了保持各自的政绩或“规避责任”，把跨界污染或生态问题当成“皮球”踢来踢去，这样不仅危害人民群众健康，伤害政府的公信力，而且影响到区域经济的发展和社会稳定。 最后，我国跨区域环境监管所导致的典型问题主要包括：流域污染、跨界大气污染、跨界生态损害、陆源性海洋污染等。流域污染是跨行政区域中最显性的环境问题，由于近年来一些严重污染事件的发生已经引起了国家与政府的广泛关注，这方面的研究也较成体系。从目前的研究来看，对造成流域污染的原因大多归结为：流域水环境管理能力薄弱，流域监管机构决策和协调能力不足；流域管理有效性不足；流域监管机制缺乏；流域执法监管力量有待整合；流域水环境监测缺乏有效手段②等。流域中的跨界污染可能会给当事方之间的人民、政府间造成矛盾，也会造成不同政府的相互指责、相互推诿。跨行政区域的污染中除了流域污染之外，目前还没有引起充分重视的是大气及其他次生污染问题，尤其是大气污染。对于跨行政区域的大气污染而言，随着机动车的增多、一些分散的污染点源增加，若地方政府间没有良好的合作与信息共享，是很难有效实现总量控制、污染防治的。跨行政区交界处的生态损害严重虽然较隐蔽但亦十分典型。跨行政区的生态损害主要体现在：旅游经济（产业）发展过程中跨区域自然保护区（包括风景名胜区、湿地公园、国家森林公园等）的过度开发利用导致的生态损害；某些具有地域特色产业的竞争性发展过度利用某种（类）资源导致的资源耗竭（或生态损害）；因管理不善所导致某种（类）的过度消耗等。但从我国现有的相关研究来看，我们在此方面关注十分欠缺。海洋陆源污染是我国跨行政区域环境污染的最典型、最综合的表现。 （二）产生跨行政区环境问题的主要原因 跨界环境问题的产生原因十分复杂，并非所有问题都能通过法律解决。关于跨区域环境污染的产生原因，有人归结为：地方保护主义，环境管理体制不合理，产业结构和产业布局不合理，经济迅速发展和“一体化”的负面影响，自然因素以及污染转嫁影响③。虽然我们有一些对策来处理跨行政区环境问题，但目前关于跨区域环境问题的研究大多局限于流域监管、自然保护区跨行政区管理与保护、生态功能区的保护问题，对跨生态损害、跨区域环境污染损害赔偿等问题的研究还十分缺乏。导致这种现状，一方面源于跨行政区环境损害中致害主体的广泛性与多样性、受害主体的非确定性、损害利益与损害后果的不可量化性；另一方面源于跨行政区损害法律救济的非实现性，特别是就生态损害而言，因为生态损害不属于现行立法上环境侵权责任构成要件中的“损害”类型，其侵害的生态利益在法律上尚未得到确认；现行环境侵权制度没能规范“生态环境”受害者与受害主体的权利；生态损害的评估与赔偿问题现有法难以有效达成等④。综合而言，导致跨行政区环境监管不足的主要原因包括以下几方面。 1、跨行政区域环境监管责任制度缺失。在《环保法》和各省级环保条例中都规定了协调机制，虽然这种规定对于跨界污染的解决的确能尽量发挥地方的积极性与解决问题的灵活性，但这些规定显得过于抽象，在目前这种压力型对上负责的政治体制下，地方政府在一定条件限制，很难真正地合作解决问题。另外，从环境行政监管方面来看，我国普遍存在的轻刑化、重非行政主体的环境责任等实践来看，若在此方面没有明确的责任限定或执行的制度性规范，可能会导致跨界环境监管的临时性或协商性机制成为一种“单纯”的宣示性机制。若没有完备的跨行政区环境责任的追究制度与责任承担机制，跨行政区域环境污染的救济机制，现有的环境损害责任的归责原则很难适用于不同行政区域的政府之间，这种协调机制能被落实的可能性会大大降低。 2、跨行政区域环境监管机制的作用有限。无论是各级地方政府间正在建立的区域间环境监管联合机制，还是中央政府设立的六大环保督查中心，其在跨界环境问题的解决中的作用都是有限的。首先，地方政府间的联合机制，受限于这种机制的临时性与非法律制约性，很难在实践中不发生变化，也很难得到真正有效的执行。其次，六大环保督查中心尽管是由环保部设立的派出机制，但从其设立时起就产生了一些不可避免的问题，这突出表现为：六大督查中心是事业单位，非行政机关， ① 傅剑清：《摇篮的破碎与母亲河的管理——大河流域综合性管理立法的思考》载于《环境保护》2009年第19期第52页。 ② 钟玉秀，刘宝勤：《对流域水环境管理体制改革的思考》载于《水利发展研究》2008年第7期第13页。 ③ 张志耀 贾吉力：《跨行政区环境污染产生的原因及防治对策》2001年第11期第22—23页。 ④ 梅宏：《生态损害：生态文明视野下环境法研究不容忽视的问题》载于《法学论坛》2001年第1期第25页。 87 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 其执法能力执法权限必然会受到较大的限制；六大督查中心的地位与职能也必须要有法律的明确规定，而这些在现有的法律中并没有明确其主体地位，这也直接导致了其执行力是有限的。再次，若环保部将六大督查中心直接界定为其派出机构，则可能会受到我国现有行政管理体制与行政绩效制度的限制而很难有所作为。 3、地方环境行政壁垒的制约。地方环境行政壁垒①在一定程度上助长了跨区域污染。行政壁垒是由于地方政府出于本区域利益最大化的考虑，凭借行政权力对市场进行不合理的干预而造成的，行政壁垒阻碍了市场要素的自由流动和资源的有效配置，抬高区域间的流动成本，降低经济活力。通过地方环保局在环境执法中尴尬地位、地方环境执法中环评造假等方面的案例，我们不难看出，不同行政区域间执法能力的差异与地方经济发展社会发展共同形成了难以突破的地方环境行政壁垒。壁垒的存在不仅容易形成一种不同区域的法律适用现状的落差，还会导致污染向环境执法能力较弱或环境需求不迫切的一方转移，当然，此种现状若长期存在下去，亦可能会进一步导致污染在行业、产业、区域间转移。 4、行政区划问题导致环境监管存在盲区。地界不清、管辖不明亦是导致实践中跨界环境监管存在盲区的重要原因。由于历史原因，杭州市萧山区和绍兴市绍兴县的边界线漫长曲折，地界不清，管辖区域不甚明晰，如萧山区与绍兴县边界的白洋川流域从两地中间经过，但行政区域划分并非完全以此为界，行政管辖形成了“你中有我，我中有你”的尴尬局面。②环境资源及生境的分布特点与行政区域不可能完全一致，行政区划是历史、民族、传统等多方面因素的综合，而生态环境主要以自然条件为基础，因而在环境管理中，不可避免地会出现环境管理与地域分布之间的冲突。 二、协调机制在跨行政区环境监管中的适用性与制约性 对于跨区域环境问题的解决机制，我国主要包括以下几类：一是明确规定跨界污染的协商（协调）解决机制，如《环保法》、《水污染防治法》规定了协商（或协调）解决；二是规定跨行政区水污染中的具体工作方式，如《限期治理管理办法》规定了造成跨行政区环境污染的，环境保护行政主管部门还可以通过走访或者举行座谈会等方式，听取公众意见；三是对于重点地区或重要环境问题国家通过具体的法规或一些规范性文件来进行指导，如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等；四是通过一些地方政府就跨界污染制定相应的规章或协议来解决，如《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》、《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》、《长江口及毗邻海域碧海行动计划》等。虽然从法律规定上看有四大类，但从法律制度上来看，跨行政区环境问题的解决主要还是依赖于协调机制。 （一）协调机制的适应性 环保部（原国家环保总局）负责从国家层面对我国的环境管理工作进行统筹安排，协调不同地区和重要流域尺度上的环境合作。我国在七大流域设立了流域管理机构，负责流域层面的水资源利用和管理．具备了一定的跨行政区协调职能。此外，一些环境压力巨大的地区或省份之间也开展了相应的环境合作，此类合作多是由政府主导，在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束。③这是我国跨行政区环境管理的主导机制，尽管其有较大的局限性，但也有其他机制所不具有的优势。 首先，协调机制重点在于综合考量不同区域主体的利益，充分发挥地方政府的积极性。协调机制不仅体现了法律对地方政府执法能动性的支持；也表明了在压力型体制下，协调机制会减少地方政府的政治压力，增加地方政府的选择性。因而，在条件成熟、污染边界清明、污染责任主体确定、地方经济社会能力对等的条件能够保障环境问题得到较合理的解决。这可以从在经济建设领域“经过多年分权让利的改革，地方政府释放出巨大的能量并取得了惊人的成就。”④体现出来。另外，此机制在某些环境污染防治领域也取得了一定成效，如2008年奥运会中北京及周边区域环境问题的 ① 行政壁垒主要是指地方政府出于对本区域利益最大化的考虑，凭借行政权力对市场进行不合理的干预，以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为和政策表现。参见操世元 姚莉：《论区域经济合作中的行政壁垒》载于《嘉兴学院学报》2006年第5期第102 |
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