NGO环境行政公益诉讼案例评析
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NGO环境行政公益诉讼案例评析 国浩律师（贵阳）事务所 郑世红[1] 【摘要】龙里县境内工业园区造成地下水污染，导致相邻的贵阳市南明区地表水污染，民间环保组织（NGO）贵阳公众环境教育中心以龙里县政府为被告、以其未履行政府环境质量责任为由提起环境行政公益诉讼。诉讼过程中追加贵州双龙航空港经济区管理委员会为共同被告，二被告对环境进行了治理，并在人民调解委员会主持下与原告签订人民调解协议，经法院裁定确认协议效力，赋予强制执行力。 【关键词】环境法 行政公益诉讼 案例分析 【案情简介】 谷脚镇千家卡工业园位于贵州省黔南州龙里县谷脚镇，紧靠贵阳市南明区小碧乡，园内有医药生产及研发、新型环保建材等90多家企业，园区内部分生产废水及其所在大坡村的全部生活污水直接外排。小碧乡黄泥哨村的山脚下溶洞冒出两股污水，均呈现黑色，散发刺鼻臭味，直接流入黄泥哨水库（俗称：金翠湖）。黄泥哨水库下游为渔梁河，流经贵阳市东郊水厂汪家大井取水点，属于饮用水源准保护区。南明区环保部门曾多次致函龙里县环境保护局，要求排查、处理千家卡工业园跨境水污染问题，一直未解决。 2015年12月7日，贵阳公众环境教育中心以龙里县政府未履行环境保护职责为由，向贵阳市中级人民法院提起环境行政公益诉讼。因谷脚镇由贵州双龙航空港经济区管理委员会受托管理，法院在诉讼过程中主动追加双龙管委会为共同被告。龙里县政府接到诉状后，邀请专家对污染状况及水纹地质状况进行调查分析，对已关停企业遗留的有害废液进行处置，对该片区8起环境违法行为立案查处，对6家产生生产废水的企业进行整改，搬迁了上游贵州绿四方生态农业发展有限公司养殖场等；双龙管委会开展了污水处理厂建设，拟定了建设进度时间表。为此，原、被告双方于2016年12月22日在贵阳市观山湖区会展社区人民调解委员会主持下达成《人民调解协议书》，经清镇市人民法院（2016）黔0181民特35号《民事裁定书》裁定确认其效力。鉴于此，贵阳公众环境教育中心向贵阳中院申请撤诉并得到准许。 【案例评析】 一、民间环保组织与环境行政公益诉讼 1、民间环保组织提起环境行政公益诉讼是《环境保护法》应有之义。 诉可分为程序意义上的诉和实体意义上的诉，二者紧密联系，相互依存。程序意义上的诉以实体意义上的诉为基础，是实体意义上的诉的实现方式和途径；实体意义上的诉是程序意义上的诉的目的和内容。如果没有程序意义上的诉，实体意义上的诉就无实现的保障，如果无实体意义上的诉，程序意义上的诉就会变成既无目的、又无内容的活动。 《环境保护法》第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。此处之诉讼即通常所说的环境公益诉讼，且是实体意义上的诉，即社会组织有权提出诉请。此规定并未限定和明确为民事公益诉讼、还是行政公益诉讼，通常理解，“可以提起诉讼”当然包含了环境民事公益之诉，也包括了环境行政公益之诉，它们是环境公益诉讼的两翼。 在立法层面，我国是先修改《民事诉讼法》，明确程序意义上的环境民事公益之诉[2]，后修改《环境保护法》，规定实体意义上的环境民事公益之诉。但《民事诉讼法》和《环境保护法》之间存在差别，《民事诉讼法》规定的原告主体包括“机关”和“社会组织”，而《环境保护法》仅规定了“社会组织”[3]。对于环境行政公益之诉，则是先在《环境保护法》中明确了实体上意义上之诉，但第十二届人大常委会2014年11月通过的《行政诉讼法》修正案没有明确程序意义上之诉，导致理论与实践产生分歧和争议，并据此认为民间环保组织（NGO）不能提起环境行政公益诉讼[4]。此后，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》赋予人民检察院这一“机关”提起环境行政公益诉讼，为程序意义上的环境行政公益之诉打开了一条门缝。2017年6月27日，全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，同时对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改，明确了人民检察院在生态环境和资源保护方面可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。 环境公益诉讼类型及相关规定如下：
本案中涉及的水源曾是当地村民饮用补充水源和灌溉用水，从2001年开始产生污染，当地村民长期以来一直向党委、政府投诉，反映强烈。该污染涉及跨市级行政区域执法等问题，南明区环保部门多次向龙里县政府环保部门商请查处，但一直未能解决。同时，因该水源系地下水，污染源及直接排污者不易确定，无法通过环境民事公益诉讼解决污染问题。为此，贵阳公众环境教育中心与代理律师充分讨论后，依法提起环境行政公益诉讼。本案的妥善处理，表明了社会组织提起环境行政公益诉讼的可行性和必要性，是社会组织提起环境行政公益诉讼的有益尝试。 同时，本案中，代表社会公众利益的NGO通过诉讼形式实现了对行政机关环境执法行为的监督，维护了公共环境利益，充分说明环境行政公益诉讼是公众参与环境保护的制度性保障和有效形式。 二、政府环境质量责任可以成为环境行政公益诉讼对象 《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围有明确规定，不是所有行政争议都可以起诉到法院，这是行政诉讼的一个典型特点。环境行政公益诉讼属于行政诉讼范畴，当然受此规范。根据《环境保护法》第六条第二款规定[5]，地方人民政府系本行政区域环境质量的责任主体，该种责任是否可以成为环境行政公益诉讼对象，笔者认为应当具体问题具体对待，不是所有的环境质量问题都可以对政府提起环境行政公益诉讼。 就本案而言，首先，《水污染防治法》第四条对政府在水环境质量方面的责任作了明确进一步规定[6]，即政府应当采取防治水污染的对策和措施，而现在推行的河长制[7]正是政府水环境质量责任的一种具体体现。2017年6月27日修改后的《水污染防治法》第五条规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”浙江省人大常委会于2017年7月28日通过了《浙江省河长制规定》，成为全国首个专项立法的河长制法规。根据前述法律法规的规定，如果河长怠于履行职责，提起环境公益诉讼是将人民政府列为被告，还是“河长”列为被告，可作为进一步探讨的问题。 其次，龙里县的污染源造成了贵阳市的水污染，属跨境污染，《贵州省生态文明建设促进条例》第三十三条规定县级以上人民政府对本行政区域的水环境质量负责，确保水质安全，定期公布出入境断面水质状况； 再次，根据《贵州省生态文明建设促进条例》和《贵州省工业园区管理暂行办法》规定，龙里县政府具有保护千家卡工业园区环境的职责[8]，防治该工业园区水污染。千家卡工业园没有完善的环境保护设施及监管措施，导致园区内的生产和生活废水渗入地下，污染地下水，进入相邻的贵阳市南明区，污染黄泥哨水库，龙里县人民政府依法负有法律责任； 最后，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》以及新修改的《行政诉讼法》均规定，对政府违法行使职权或者不作为可以提起行政公益诉讼，被告既可能是职能部门，也可能是人民政府[9]。因此，对于本案中龙里县政府的水污染防治责任，不仅有《环境保护法》的原则性规定，也有《水污染防治法》等具体规定，是龙里县政府的一项具体职责，可以成为行政诉讼对象。 因谷脚镇由龙里县人民政府委托贵州双龙航空港经济区管理委员会进行管理，其与本案具有法律上的利害关系，法院依职权追加其为本案共同被告。两被告在案件审理过程中均对环境整治履行了相应职责，采取了一系列环境整治措施，该片区设计产生生产废水的6家企业污水处理提标整改工程全部完成；上游贵州绿四方生态农业发展有限公司养殖场原场地内化粪池、沼气池以及水沟残留的畜禽粪便通过吸粪车收集运至龙里县城污水处理厂进行处理，该养殖场被全部清场取缔、关闭；倪儿关污水堰塘通过投放生物制剂等方式进行原位修复工作。双龙管委会启动了区域永久性污水处理厂建设工作。 三、创新人民调解在环境行政公益诉讼中的应用 根据《人民调解法》及《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，经人民调解达成协议的，可以申请人民法院司法确认，经司法确认后，一方拒绝履行的，可以申请人民法院强制执行，建立了人民调解与司法衔接制度，是多元化纠纷解决机制的有效形式。2016年，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号）要求建设诉调对接平台，根据案件类型引入调解、仲裁等机制，开展委派调解、委托调解，在纠纷易发多发领域创新发展行业性、专业性人民调解组织，发挥人民调解组织及时就地解决民间纠纷、化解基层矛盾、维护基层稳定的基础性作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。 近年来，环境领域纠纷增多，社会矛盾突出，应当采取多种方式化解环境领域社会矛盾，环境公益诉讼，本身即是解决环境领域纠纷的一种新途径。就本案而言，作为被告的龙里县政府和双龙管委会均具有环境治理和调解意愿，但囿于行政诉讼案件不能调解的法律规定，无法形成具有强制执行力的调解书。
本案调解，首先基于两被告愿意承担责任，并在审理过程中积极主动采取了一系列环境整治措施。法院在审理过程中亦多次召开庭前会议，并到现场勘查，确认两被告的环境整治情况。  ![1227_11[2]](file:///C:/Users/admin/AppData/Local/Temp/msohtmlclip1/01/clip_image006.jpg) 图一、庭前会议 图二、现场勘查其次，调解协议明确了两被告的对案涉片区的环境保护及整治责任，区域永久性污水处理厂建设时间进度，明确了工程建设的第三方监督；并要求在污水处理厂建设期间对黄泥哨水库水质进行定期监测，报法院备案；还明确了到期未完成前述责任的，龙里县政府、双龙管委会应当在贵州省级以上媒体公开道歉。 最后，调解由法院进行司法审查监督，法院审查后裁定确认了该调解协议书的效力，若一方不执行，可向法院申请强制执行。   本案的妥善解决，是多元化纠纷解决机制在环境行政公益中的有效运用。当然，社区人民调解委员会由于专业性不足问题，限制了其作用的充分发挥，若由专业性调解组织进行环境纠纷的调解，更符合本案客观需求[10]。 四、以环境公益诉讼促进法律职业共同体建设的初步思考 法律职业共同体是以法官、检察官、律师、法学家为核心的法律职业人员所组成的特殊的社会群体，他们经过专门的法律教育和职业训练，具有统一的法律知识背景、思维方式、共同的法律语言，具有共同的职业伦理共识，共同信仰，其形成与发展是法治国家赖以存在的基础。形成法律职业共同体是法治社会生活的内在要求，但亦是一个漫长过程，一些社会事件常被误解或误导为不同职业群体之间的对抗。窃以为，环境公益诉讼可以在促进法律职业共同体建设方面发挥一定作用： 首先，生态文明建设已成为一种社会共识，成为人们更高层次的内在需求，与每一个人的生活密切关联，更容易引发社会关注，也更容易形成共同的法治信仰，更容易在法律思维等方面取得共识。环境公益诉讼的目标既非抽象的公平正义[11]，且不同的案件之间具有共同的具体目标——生态环境改善，目标更加具体和统一。前述案例中，目标是进入黄泥哨水库的水质达标，通过诉讼方式，促进各方参与者采取措施达成这一目标：NGO通过公众监督及提起诉讼，法院行使审判职能，政府履行监督职责，企业采取环境保护措施，环保专家提供专家意见及方案等等。 其次，就具体案例而言，环境公益诉讼不涉及参与者的个人利益，使参与者能够超越利益的束绊，相互之间的沟通更顺畅，在具体问题的处理方式方法上更容易达成一致，思维方式上更加趋同。就本案而言，在现场勘查、证据保全、环境治理、和解协议内容等方面，原、被告的律师及法官均能达到很好的沟通。 再次，环境公益诉讼增加了不同法律职业群体之间的交流深度和频次。如中国政法大学环境资源法研究和服务中心长期组织法官和律师共同研习环境法律实务，中国绿发会组织法官、检察官和律师共同研习环境公益诉讼。贵州省的生态文明建设和环境司法走在全国前列，法官、检察官、律师、法学家之间长期以来围绕环境公益诉讼开展了多种形式的交流研讨，在知识背景、思维方式、专业语言、职业伦理、法治信仰等方面不断趋同；连组织机构的设置也有趋同性，如贵州省三级法院均设立了生态保护法庭，检察院设立了生态保护部门，律师设立了生态文明专业委员会和生态文明律师服务团，省法学会设立了环境资源法学研究会，贵州民族大学人文科技学院设立了生态文明法治研究院等等。
[1]郑世红，贵州省人民政府评标专家，贵阳仲裁委员会仲裁员，贵州财经大学法律硕士研究生导师、客座教授，贵州省律协生态文明专业委员会副主任，贵州省生态文明律师服务团秘书长，贵州省环境资源法学研究会常务理事，贵阳市人大常委会立法咨询专家，贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会主任
[2]2012年8月31第十一届全国人大常委会第二十八次会议修正的《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
[3]笔者认为这涉及实体法与程序法的适用范围、以及私权利和公权力的法律界限问题，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定检察院对污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可以提起民事公益诉讼，对此问题进行最好诠释和补充，解决了“机关”在《环境保护法》中缺位的问题。
[4]实践中已存在民间环保组织作为原告的环境行政公益诉讼，如2009年7月中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局行政不作为案；2011年12月中华环保联合会诉贵州省修文县环保局不履行政府信息公开法定职责案；2013年4月贵阳公众环境教育中心诉贵州省修文县生态文明建设局、修文县住房和城乡建设局行政不作为案等。
[5]《环境保护法》第六条第二款规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。
[6]《水污染防治法》第四条规定：县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。2017年6月27日修改为：地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。
[7]河长制，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。
[8]《贵州省生态文明建设促进条例》第十六条规定：“开发区、产业园区应当加强循环化改造，实现产业废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理；完善环境保护设施，发展绿色产业，建设循环经济基地。”《贵州省工业园区管理暂行办法》第十二条规定：“工业园区管理机构为市(州)人民政府或者县级人民政府的派出机构。”第十三条规定：“工业园区管理机构履行下列职责：……(五)按照规定权限负责统计、环境保护、安全生产等工作。”
[9]《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”第二十九条第二款：“违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市(分、州)人民检察院管辖。”
[10]由国浩律师（贵阳）事务所发起设立的贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会于2017年5月23日经贵阳市观山湖区司法局正式批复成立，系全国首个由律师事务所发起设立的环保人民调解委员会，委员全部为律师。
[11]从另一个角度看，也属于公平正义，即环境正义。
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