我国核能安全体系对土壤污染防治的影响
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我国核能安全体系对土壤污染防治的影响 赵建军 北京祥伦律师事务所 手机: 13601157879 邮箱:zjjls@139.com 微信:zhaopypx 地址:北京市东城区灯市口大街33号国中商业大厦903A(1000006) 摘要：核能作为一种公认的清洁、高效能源，技术比较成熟，利用成本也相对低廉，近年来在我国得到大力发展，这是能源利用领域的福音，但我国核能领域也存在安全隐患多、技术协调不足、监管人才流失、核安全立法不足等现实矛盾，一旦失控可能造成毁灭性的灾难。福岛核危机的爆发，倒逼我国审慎思考核能安全体系的现状与未来，构建完善的事前预防、事中应对及事后救济的制度，确保在安全的前提下发展核能, 从源头上最大程度地防止或减少对土壤环境的污染。 关键词：核能安全 技术 立法 安全制度 土壤污染防治 一、核能安全 （一）双刃剑 当前，全世界都面临着资源持续供应与保持环境清洁的巨大挑战，核能作为新型的清洁能源正在受到越来越多的重视。相较常规能源，核能是一种公认的清洁、高效能源，技术比较成熟，利用成本也相对低廉。与此同时，核安全也是核能发展伴随始终的问题。核能的发展历史表明，它的开发利用活动具有高度危险性，在日本福岛核泄漏事件之后，各个核工业发展大国重新审视自身的核电战略，审慎评估核电安全问题，反思长期以来快速发展背后被忽视的安全隐患。 自1954 年世界第一座核电站在苏联成功发电至今，已有数百家核电站分布在世界各地。在民用核能方面，问题主要集中于核电安全和核废料的处理，二者都具有灾难性和跨国性，1986 年苏联切尔诺贝利核电站的核泄漏造成了大范围的放射性污染，其潜在危害也许现在也无法估量；2011年日本由于强震引发核电站爆炸事件，不仅给日本本土带来危害，对日本临近的国家也带来了不小的恐慌和经济波动，使核能安全问题再次成为公众关注的焦点。 （二）聚焦核能安全 广义的核能安全涉及核材料及放射性核素相关的安全问题，目前包括放射性物质管理、前端核资源开采利用、核电站安全运行、乏燃料后处理设施安全及全过程的防核扩散等议题。狭义的核安全指在核设施的设计、建造、运行和退役期间，为保护人员、社会和环境免受可能的放射性危害，积极采取技术和组织上的综合措施，确保核设施的正常运行，预防事故发生、限制可能的事故后果。 国际原子能机构（IAEA）是国际社会在原子能领域的政府间科学技术合作组织，兼管地区原子能安全及测量检查，IAEA的安全标准涵盖核安全、辐射安全、运输安全、废物安全、一般安全领域，分为安全基本法则、安全要求和安全导则几个层次。其中安全要求包括为保证特定活动或应用领域的安全应满足的基本要求，安全导则提供有关如何遵守安全要求的建议和指导，其基于国际上的良好实践，帮助用户努力实现高水平的安全。IAEA在《核安全、辐射安全、放射性废物安全和运输安全的法律和政府的基础结构》(安全标准丛书No.GS-R-1)中建议各缔约国“建立一个法律和法规体系来管理设施和活动的安全”。从某种程度上说，核安全立法的完整程度、立法质量与层次成为一个国家对核安全和辐射安全管理水平的反映，是国家形象的一个重要窗口。 福岛核危机事件是天灾还是人祸？据美国智库“卡内基国际和平基金会”2012年3月6日公布的一份专家汇总报告称，如果日本经济产业省原子能安全保安院与东京电力公司能够按照国际标准强化海啸安全对策，福岛核电站事故就不会发生。报告书列举了国际原子能机构(IAEA)的指导方针及各国的应对措施，指出日本未能及时引入国际标准与应对实例，是导致事故发生的原因之一。IAEA在2003年即制定了应对洪水的指导方针，并于2004年印尼地震后进行了修改，敦促各国加强海啸对策，日本却忽视福岛核电站相较其他国家更易因断电蒙受损失的情况，未能充分满足国际原子能机构指导方针的要求。 二、国内核能安全现状分析 我国目前拥有13个核电机组，是世界上在建机组规模最大、数量最多的国家。福岛核危机的爆发，警示着中国的核能安全。加快核电的发展是必要的，但前提一定是确保安全。如果我们对国内核能的发展现状作出总结，将发现存在如下问题： （一）安全隐患多 我国的核能领域存在诸多安全隐患，具体表现为： 1、我国已有近百座核设施，正在运行的核设施存在潜在危险，一旦发生泄漏或者因发生安全事故产生放射性污染，将危及周边广大范围的生态环境安全和公众健康。有些核设施已经进入退役阶段，如果监管不严或处置不当，遗留的放射性物质将对环境和公众健康构成威胁。 2、我国核技术应用存在发生核安全事故的可能，放射源数量大且应用面广，使用中的放射源7 万多枚，由于用户多而分散、单位管理不善等原因，近年来因放射源使用不当或丢失导致的放射性污染事故时有发生。 3、我国核废料处理机制亟待完善。核能利用从铀矿采集到核燃料制成，到核反应堆发电，再到核废料处理形成一个完整的核燃料环，每个环节都会产生放射性核废料，在铀( 钍) 矿和伴生放射性矿开发利用过程中存在乱堆、乱放放射性废矿渣的情况。 4、放射性废物大量增加对环境构成潜在威胁。尽管我国制定了《放射性污染防治法》，但原则政策性强，对废物处置缺乏强制性的法律和措施，致使放射性废物处置监管不力，威胁环境和公众健康。 （二）技术协调不足 技术性文件是核安全法律体系的支撑，目前我国核安全方面的导则、标准等技术体系还不够完善。核安全技术规定过于依赖国际原子能机构(IAEA)，对本国的监管经验提炼不足，适用性和可操作性受限制。核安全标准与核安全法规体系脱节，一些核安全规定与立法、监督管理工作机制没有融洽结合，部分核安全导则和技术文件在功能定位、内容界面划分上含糊不清或重复交叉。同时，核安全标准内部以及与其他行业标准之间的衔接和统一性不够，缺乏统一规划和协调。 （三）监管人才流失 我国核安全监管的费用来自政府拨款，由于我国对核风险重视程度和对核安全管理特殊性的认识与核发达国家存有差异，目前经费还未得到足够的支持。多年来，核安全监管人员的平均人头费不足10 万元人民币，工资和奖金都处于低水平。与此相反，核电厂筹建单位、核电厂营运单位的工资和奖金水平是核安全监管人员的数倍以上，因此出现从事核安全评价工作的技术骨干向营运单位、向国外大量流动的现象。 核安全监管人员不仅要具有扎实的理论知识，更需要具备丰富的实践经验。调查表明，国外平均每台核电机组的监管约需40 人，而我国目前核与辐射安全监管队伍在编人员只有300 人，按目前运行和在建的机组测算，平均每台仅11 人。鉴于目前我国核电发展的迫切需要，加上核电发展从多国引进多种堆型，技术标准呈现多样化，人员不足必将造成监管上的难度，增加与稳固核安全监管人员是势在必行的。 （四）核安全立法不足 1、立法现状 随着核能的发展，各国都在积极构建自己的核安全法律体系，至少有36个国家和地区颁布了原子能法或辐射防护法，包括美、俄等核工业发达的国家，也包括缅甸、印尼等核工业发展水平较低的发展中国家。应该说我国核技术的发展不比发达国家差，但在核能法律体系建设方面却显得比较薄弱。现行的核安全法律绝大部分是1990 年前后发布的，而且大部分是有关电厂方面的法规、导则。目前有关核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外有民用核设施安全监督管理条例、放射事故管理条例、放射性同位素与射线装置安全许可管理办法、核电厂核事故应急管理条例等8部行政法规。关于核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题则以部门规章的形式规定，但这些属于推荐性质的指导文件和参考文件，层级较低，并且是就某一方面急需的管理内容而制定的。就整个核安全立法体系而言，由于基本法律的缺失（既没有原子能法，也没有核安全法），尽管我们制定了很多行政法规和部门规章，但基本问题并没有得到切实解决。 2、补阙的必要 近年来，国内核工业的规模、技术水平和能力以及核安全与放射性污染防治体制都发生了相当大的变化。与此同时，立法当时所参考的有关国际和国外法规、标准也随着核技术的发展进行了较全面的修订。但国内现行核安全与辐射防护法规并未及时跟进、并缺乏配套的规定，导致法律法规的可操作性差。以《放射性污染防治法》为例，该法第十五条:运输放射性物质和含放射源的射线装置，应当采取有效措施，防止放射性污染，具体办法由国务院规定，而该规定至今没有出台。第二十三条: 核动力厂等重要核设施外围地区应当划定规划限制区。规划限制区的划定和管理办法，由国务院规定。该规定也没有出台。在放射性废物的管理、核设施尤其是反应堆的实物保护措施、核燃料、核原料、核材料及核设施等的辐射防护、核设施的退役等方面的法规，缺项更多。 三、如何完善我国的核能安全体系 （一）汲取核能大国经验 法国作为一个核能大国，目前拥有22座核电站、58台压水堆机组，核电机组数量多且分布广。法国的立法涵盖了核设施建设程序、紧急反应计划和营救程序、核材料贸易管制制度、放射性保护制度与核废料的安全处置制度。在安全管理体制方面，法国有直接对总理负责的核安全部际委员会，有负责应急工作的核安全与辐射防护总局，有负责核应急准备、计划编制、组织演习和救援指挥等工作的民防总局，也有从事辐射防护与核安全技术工作的辐射防护与核安全研究院。在核电企业层面，各核电厂都设有应急机构，负责应急预警、预案制定、场内应急救援等。 （二）加快出台核安全基本法 1、基本法的框架 核安全立法是国家法律体系的重要组成，立法关注点是国家如何对核设施、使用放射性物质的单位实施有效的审查、监督、检查、处罚、事故情况下的应急措施等，制定核安全基本法，要将促进核能、核工业发展与防范核安全风险结合起来。由于核安全所涉领域的广泛性，我国核安全基本法应当涵盖铀矿资源的勘测和开采、核燃料循环、放射性废物的处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、核事故应急、核损害赔偿责任等各方面。尤其对核安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准入的资质要求等要有所规定，以法律的形式明确核安全监管的主体、程序及责任，核安全事故的信息公开、处理等，将核安全监管纳入法治轨道。 2、若干关注点 不能孤立地谈核安全法律，要把它放在整个国际大背景下，融合在中国的法律体系中，就核安全涉及的体制管理、机制运行、能源政策、环境保护、安全生产、对外贸易、矿产资源、公众意识、安全文化、技术标准等问题通盘考虑，合理规划，吸收国际先进经验。 （1）针对自然灾害的应急措施要设置谨慎苛刻的安全保障，核电设施应当有更加安全周到的考虑，建设施工单位要严格遵守规章制度，确保核电工程的质量安全，核电运营单位要确保定期对核设施进行全面细致的检查，特别是经过常年运行的设施。 （2）核废料管理：放射性废物的安全管理从技术角度是可以解决的，核废料处理的基本方法是稀释分散、浓缩贮存以及回收利用，为防止核废料对环境和人类造成危害，必须将其与生物圈有效地隔离。 （3）公众参与：为了有效消解公众对核安全事故的心理恐惧，要提高涉核事项的透明度，让公众广泛参与立法论证、核能民用活动等工作。可借鉴法国经验，由地方政府负责对核电厂附近公众进行核安全和辐射防护基本知识的普及教育，以及紧急情况下的报警、隐蔽、撤离、服用抗辐射预防药物等防护知识的宣传。 （4）构建核安全技术性文件体系：核安全有关的标准、规范是核安全法规的技术性、规范性支持文件,它从技术角度规定了具体的指标、方法、程序、功能、性能、技术要求等，是核电建设和发展中具体实施核安全监管的基础。我国相关机构已经具备制定与国情匹配的核安全技术法规的能力，有必要组织各方面的专家，尤其是地区监督站，修改整理并颁布新的、结合各地监督站实际情况的、具备良好操作性的核安全技术文件。 （三）建立完整的核能安全制度 安全制度应当包括完善的事前预防、事中应对及事后救济制度： 1、事前预防。在技术安全方面要考虑到一切可能会出现安全隐患的环节，确保设计的科学。首先是选址安全，民用核电站建设有特定的地理和地质条件，核燃料和核废料运输安全条件、紧急事故疏散条件等。核设施不能距离城市太近以免引起社会不安，不能设在人群密集的地区以便紧急事故疏散。核废料处置设施的建造必须考虑合适的地质条件，防止地震、火山等事故造成放射物质外泄，以美国亚卡山脉高能核废料处置项目为例，其经过了20 年的地质调查和科学论证，才确定将位于内华达州的亚卡山脉作为唯一的高能核废料永久深藏库的建造点。其次要保障核设施自身的安全，包括核电站、反应堆、冷却池、核废料储存设施、核材料运输设备等。在管理安全方面，核能运行过程中要制定严格的操作规程，尽可能杜绝一切人为因素产生的危险。从以往的经验教训来看，几乎所有的核安全事故都是由于人为因素导致，管理安全是核安全的重中之重。既要规定相关主体的资质，通过颁发许可证的方式来保证具备资质的企业从事核设施的建造和运行，相关涉核工作人员必须通过专业资格考试；也要在核设施运用过程中制订严格、科学的操作规程，工作人员务必严格遵守；同时还应建立核反应堆运行数据实时监控系统，随时了解核运行的情况。此外还应健全核能行政主管部门的安全监管制度，比如设置督察员制度，派遣专门的督察人员定期或不定期地对核设施的安全进行检查。 2、事中应对。一旦出现了核安全事故，必须有一套完善的应急处理机制，及时控制事态，将影响降到最小，它包括及时确定应急等级、对事故核设施及时采取有效的封闭措施、立即进行周边居民的紧急疏散、组织各个部门之间协调配合。在切尔诺贝利核泄漏事故发生后，大量的碘、铯等放射性物质外泄，致使周围环境的放射剂量高达200R/ h，达允许指标的2 万倍，1700 多吨石墨成为熊熊大火的燃料，火灾现场温度高达2000度以上。救援直升机向事故反应堆投放了5 000吨降温和吸收放射性元素的物质，并通过遥控机械为反应堆修筑高达几米以上的绝缘罩，这些措施在一定程度上减少了放射性物质扩散的强度。 3、事后救济。在采取了一系列措施仍不免事故发生的情况下，应当有效地防止损失扩大，包括对受害人员进行救助、进行核事故清理等。事故发生后要及时公布事态的发展状况，保障公众的知情权。由于重大核事故的影响范围非常大，在核事故处理中需要加强国际合作。要建立完善的法律责任制度，包括核能安全行政主管部门及其工作人员不依法履行职责的责任，核设施运营单位及工作人员违规运营和操作的责任以及核事故处理不力的责任。责任的具体形式有行政责任、刑事责任和民事责任，其中的民事赔偿制度可以借鉴美国的做法: 对核事故造成的财产损失，核设施运营企业可以用商业保险金来承担部分赔偿责任，但因核事故而产生的赔偿数额可能非常巨大，企业通常无力承担全部责任，其余部分由政府来承担，相应资金可通过在电费中附加相关税收的方式获得。 参考文献： [1] 杜娟，从日本核泄漏事件看民用核能安全的法律控制，牡丹江教育学院学报，2011年第5期。 [2] 陈金元、李洪训，浅谈我国核安全立法问题，核安全，2007年第3期。 [3] 慎先进、王海琴，我国核安全法律保障之完善，经济与社会发展，2011年第9期。 [4] 赵俐，核电发展进程中的核安全监管立法问题之反思，河北法学，2011年第10期。 [5] 花明、陈润羊，我国核安全法律体系研究，核安全，2009年第1期。 [6] 姬世平，核电标准对核安全法规支撑问题的研究，核标准计量与质量，2007年第1期。 [7] 王晓丹，浅谈国际核安全立法现状，中国核工业，2003年第4期。 [8] 陈金元、李洪训，对我国核安全监管工作的思考，核安全，2007年第1期。 [9] 罗上庚，国际原子能机构安全标准编制状况，核标准计量与质量，1998年第4期。 [10] 徐辉鸿，新能源开发利用中的安全机制立法研究——以我国核能为例，南京工业大学学报( 社会科学版)，2007年9月第3期。 [11] 阎政，美国核法律与国家能源政策，北京大学出版社2006年版。 [12] 尤函，切尔诺贝利核电站爆炸泄漏事故概况及启示，国防科技工业，2006年第4期。 |
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