论集体土地上私有林木征收补偿制度的完善

林清峰  （福州大学，福州350002）

摘要：在我国，集体林地的存在是林农进行生产和经营的物质基础，也是其获得收益并赖以生存的前提条件。然而，由于我国在立法和理论研究上的缺失，直接导致了实践中征收补偿不到位及林农财产收益权受侵害等问题。本文以保障林农林木所有权为出发点，对私有林木征收补偿的概念、理论基础、制度缺失以及修改建议等方面作了初步探讨，希望对我国私有林木征收补偿立法有所裨益。

关键词：私有林木    公益林    权益保护    征收补偿

引言

土地是一切农业生产的物质基础。我国在立法上依据主体的不同，将土地区分为国家所有和集体所有。至于集体林地，可依法由村内各集体经济组织、村民小组或者个人经营。长期以来，广大林农在本村集体土地上生产经营却少有收益可言。这种“有权无益”的状况在2008年发生了根本转变。当年7月14日发布的《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革意见》（以下简称《意见》），通过明晰产权，放活经营权和落实处置权从而保障了林农的收益权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，林农不仅可以使用集体土地，还可依法享有集体土地承包经营权及承包范围内的林木所有权。林权改革切实保障了林农的财产收益，从而进一步提高了他们生产经营的积极性。

就在林农享有日益完善的林权的同时，其权益也面临着被侵害的威胁。其中，又以政府的强制征收行为最具代表性。为防止政府统治社会的不必要的“恶”，应通过增补公民权利等手段予以必要的控制。在我国，保护公民合法的私有财产已成为一项重要的立法和实践指导原则。具体到私有林木的征收上，要防止政府对私有财产权不应有的侵犯这一“恶行为”，就应当要求该征收是基于公共利益的考量，由法定征收主体依照法律，严格按照法定程序进行征收，并对被征收人给予合理的补偿。这与我国《宪法》和《物权法》的规定是相符的。也只有如此，才符合公平正义的社会价值追求。

一、私有林木征收补偿的内涵

（一）私有林木征收补偿的概念和特征

1、私有林木征收补偿的概念

征收私有林木仍属于行政征收的范畴。何谓“行政征收”？学者们对此表述不一。“所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为”通说认为，行政征收是行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政行政征税和行政收费两个部分。还有学者将“行政征收”界定为：政府在执行职务时实施的所有使自然人、法人或其他组织的财产权遭受特别损失的合法征收行为。前两种定义均将征收界定为一种“无偿的行政行为”，并严格限定了征收的对象与范围。这与生活实践和我国宪法之规定都是相违背的。而第三种定义只强调了征收行为的合法性，忽视了其公共利益性和合理补偿性。从起因上看，征收行为是出于公共利益的需要；在法律后果上，它体现的是一种私人财产所有权的牺牲与让步。而此时，补偿就成为一种必要。可以把补偿理解为国家因征收或征用行为造成私人财产权以及有财产价值利益的特别损失时的填补或公平给付义务。进一步而言，补偿是征收的核心要素。其实，讨论行政征收行为，有三个值得考量的关键性问题，即公共利益之目的、依照法定程序以及合理补偿。针对此处的私有林木征收补偿，笔者认为，它是指行政主体基于公共利益的需要，依照法律、法规的规定，强制性征收林农私人林木并造成财产损失，由此对其损害给予弥补，最大限度保障林农合法权益的一种制度。

2、私有林木征收补偿的特征

（1）由合法行政征收行为引发。对林农私有林木的征收是基于合法之行政征收行为；换言之，违法的行政征收是无效的，更谈不上补偿的问题。这区别于由违法行政行为引发的行政赔偿。另外，所要强调的是，此处的“合法”首先要求行政征收机关依法享有行政征收权。在征收过程中，应依照法定征收程序进行。在最终落实的补偿环节也是以行政机关的合法征收行为的启动为前提。

（2）公共利益性。即对私有林木的征收是基于“公共目的”的合理需要。但何为“公共目的”，却很少有国家对其作过清晰的界定。作为我国根本大法的《宪法》也同样贯以“公共利益的需要”作为公民私有财产征收的理由。

（3）强制性。从实际操作层面上看，行政征收机关并没有在征收林木过程中与林农进行过充分的协商。因为，只要行政征收机关基于公共利益合法行使征收权（公权力），公民私人就必须为此作出让步与牺牲。以国家强制力作为行政征收的后盾已成为世界上许多国家的惯常做法。

（4）所有权的移转。对私有林木的征收实际上是将林木所有权人从林农更换为国家，由国家成为该林木的新所有权人。这就与行政征用行为相区分。因为，行政征用是对私人财产使用权的剥夺，在紧急情况消除后必须将财物归还本人。

（5）合理补偿性。“征”而不“补”势必导致公民合法权益的损害，甚至践踏人权（财产权是人权的重要内容）的发生。针对因征收致林农私有林木之“特别牺牲”，其补偿体现了一种填补损失的色彩。这区别于“惩罚国家不善之举”的赔偿。另外，补偿的意义不仅仅意味着对于被征收或征用的某个私人的经济上损失的弥补和恢复，同时也是对于国家征收权的一种实质性的限制。

（二）私有林木征收之客体

为放活了经营权，我国已开始实行商品林和公益林分类经营管理体制。对于商品林，林农可自主决定经营方向和经营模式并依法享有林木所有权。对该商品林的征收直接触及林农个人财产利益问题，应当用行政补偿给予保障。而对于公益林的经营，应以不破坏生态功能为前提。经政府划定的公益林，已承包到农户的，根据《意见》的规定，应当以森林生态效益补偿的方式落实到户。由于公益林建设更多的涉及生态安全利益，具有社会公益性。我国在实际操作中也是以生态效益补偿金作为其补偿的渠道。这与此处的征收补偿无关。因此，严格来说，对集体土地上林农经营并已划定的公益林不属于这里征收之客体范围。综上，可以将私有林木征收之客体界定为林农经营范围内的“商品林”。

二、私有林木征收补偿的理论基础

现代行政法治正朝着“公共服务”的方向发展。而“公共服务之所以成为必要，乃是由于它对人们生活的重要性及通过市场机制的不可得性。”因此，如何在行使公权力过程中转变传统的行政理念就成为一个关键的问题。特定的公民因国家利益、公共利益而遭受特别的损失而由国家承担补偿责任已成为不少国家的通例。对林农个人林木的征收同样需要国家给予补偿。国内外学者对行政征收补偿的理论基础表达不一。概括起来，大致有以下几种不同的学说：“特别牺牲补偿说”、“人权保障说”、“恩惠说”、“保障既得权说”等。各种学说都或多或少的从一个方面揭示了现代社会法治国家的行政救济理念，但都有失偏颇。“特别牺牲补偿说”表明作为无义务的个人为整个社会和国家所作出的特别牺牲（遭受财产等损失），而由国家承担补偿责任。这样才体现社会公平正义的要求，但采取何种方式补偿？补偿多少？各国作法不一；“人权保障说”符合现代民主法治国家的基本目标和任务要求，但它是一个较为宏观的表述，难于与补偿理论相挂钩；“恩惠说”带有专制色彩，不能准确反映现代国家服务行政之目的与本质；“保障既得权说”理论对既得权之外的损失不予补偿，加上该理论已过时，因此现代社会已经没有多少人再持该观点了。

所以，笔者认为，惟有将“特别牺牲补偿说”与“人权保障说”相结合，方能体现现代国家行政征收行为对私有林木所有人（即林农）进行补偿之本质，也可以为我国将来私人林木征收补偿之立法和实践提供理论上的支撑。

三、我国私有林木征收补偿制度之现状与缺失

（一）我国私有林木征收补偿的现状分析

我国《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《意见》中也作了相类似的规定：“征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费，安置补助费，地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用……经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户。”以上二者之立法目的均在于保障林农原有生活水平不因征收行为而降低，一定程度上维护了林农之合法权益。根据规定，林农只能就地上附着物、青苗获得补偿，而对土地本身的补偿不享有任何权利。由于我国对林地和耕地的不同保护政策和重视程度，各地对林地征收补偿标准存在较大差异，实践中损害林农收益权的现象也时有发生。这就提醒了我们：我国当前的林木征收补偿制度仍存在着一些缺陷，亟待进一步完善。

（二）我国私有林木征收补偿制度的缺失

1、对“公共利益”界定模糊甚至滥用

在现实生活中，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但何为“公共利益”？不甚明了。在不少地区，政府都以“促进本地区经济发展”之名代替“公共利益的需要”征收林农私有林木。更甚者，有些征用机关在实践中将商业利益混同于公共利益，实者损害了广大被征用人的财产权益。因此，有必要将政府介入和强制征收限制在公益范围之内。政府从商业活动中退出，明确限定国家只有为公益用地才能动用公权力（征收权）。

2、征收机关裁量权过大，征收程序混乱

对“公共利益”的宽泛理解必然导致征收机关裁量权过大。只要是出于“公益之需”，征收机关皆可将林农经营范围内的林地划入征收范围。另外，我国的《宪法》和《土地管理法》中均只对征收问题作了原则性的规定，缺乏可实际操作性。缺乏协商的后果只能使林农得不到公正的听证而在“未知情”条件下遭受利益损失。

3、补偿范围过窄、标准过低

我国法律只笼统规定了对于征收行为要“给予补偿”。至于采用何种补偿方式，补偿多少，均未作出明确规定。从实践中我们看出，行政征收机关实际上采用了“适当的” 补偿方法。然而，对林地上青苗（即林木）的补偿仅仅涉及林农权益的一小部分，针对林农林地使用权的丧失和剩余承包年限内的经营收益，则往往被忽视。这就很容易使我们将补偿理解为“一种可有可无的东西”。

4、事后救济措施不完备

私有林木征收行为往往会产生两类纠纷，即征收行为之合法性纠纷和林农的征收补偿纠纷。在我国征收实践中，作为权利人的最后一道正义防线的司法诉讼没有得到很好的保障。结果只能导致众多权益受损的林农诉诸无门。

四、完善我国私有林木征收补偿制度的建议

（一）立法中采用列举方式明确规定公共利益

在许多场合下，行政机关以“公共利益”之名征收私有林木，其滥用征收权所侵害的乃是作为众多个体，即私人的利益。地方政府以公益目的强制购买被征收人财产却将之变相转化为具有商业目的的房地产开发行为。这不能不令人深思，以民事主体身份出现的开发商的开发行为何以与政府之公用征收行为等同？因此，有必要严格限定“公共利益”之内涵与外延，将此抽象概念具体化，以限定征收机关之自由裁量权。另外，在采用列举方式界定“公共利益用地”的同时，应明确将“国家机关和军事用地”等国家利益排除在社会公共利益之外，并与商业利益区分开来。在利益衡量的基础上，对集体林地上私人林木实行有效保护。

（二）完善征收程序，使征收过程有序化

征收程序应当正当化、法制化。法国的行政征收过程经历了“事前调查-批准公用目的之使用-具体位置调查-作出可转让之决定”等阶段。在日益重视程序正义的当代社会，只有通过座谈会、论证会、听证会等方式广泛听取林农的意见才能体现“民主征收”的社会理念。有学者认为，正当的财产征收程序应当包括以下四个内容：（1）“公共利益”的认定程序；（2）征收实施中的程序（如林木评估程序、补偿标准公示程序、协商程序等）；（3）征收救济程序；（4）听政程序 。综上，林木征收机关在征收过程中应当履行以下三项义务：事前说明理由、事中听取意见和事后告知权利和救济途径。

（三）扩大补偿范围，提高补偿标准

合理补偿林农因征收之损失是保障林农财产收益权的重要体现。笔者认为，针对林地上的林木和附属物的补偿应当以征收时的市场价格为准，防止政府的“一刀切”。在补偿范围上，应当将林农林地使用权丧失之补偿和剩余承包期内生产经营之可得利益的补偿同时纳入征收补偿范围。由于我国的耕地补偿相对完善，在补偿时可适当参照耕地补偿标准，以解决私有林木补偿标准偏低的窘境。在征收补偿的落实上，还应当适当解决林农的就业和社会保障费用等问题。

（四）完善多种救济途径以保障林农的合法权益

法谚有云：“有权利必有救济”。在我国林木征收补偿实践中，林农在与征收补偿机关协商不成情况下往往走上上访道路，而司法作为“正义的最后一道防线”却被束之高阁。基于司法救济的强制执行性、最终裁决性等优势，应当赋予征收相对人明确的诉权。在我国只有具体行政行为才可起诉，而行政征收行为作为具体行政行为已是不争的事实。在广大林农不服补偿决定时，可将补偿纠纷向上级机关申请复议，对复议不服的可向法院起诉，或直接向法院提起诉讼。

结语

“特别牺牲说”和“人权保障说”的行政征收补偿理论在我国还不够成熟，补偿法的缺失直接导致了我国在私有林木征收实践中林农财产权益受侵害的后果。完善征收补偿中的各项程序与制度还能促使权益受害的林农运用程序权利对抗公权力主体，防止征收机关不应有的“恶”行为，从而有效保障了林农的各项合法权益。

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On Perfection of Compensation System for Eminent Domain of Private Forestry on Collective Land 

LIN Qingfeng

Abstract: In China, the existence of collective forest land is the material base for forest-farmers’ production and management, but also a requisite for their access to income and survival. However, due to the imperfection of legislation and research in China, the collection of compensation is not in place and forester’s prosperity rights been violated. The article protects the ownership of the forestry as a starting point. And the concept of compensation for emit domain of private forestry, theoretical base, institutional deficiency and proposed suggestions are briefly discussed in this article, in the hope that it bring benefits to the legislation on compensation for Eminent Domain of private forestry.

Key words: private forestry; public welfare forest; protection of right and interest; compensation for Eminent Domain

作者简介： 林清峰，男，福州大学法学院09级硕士研究生，研究方向：环境法学。