焦艳王世进：国外主要国家森林生态效益补偿制度及其借鉴

2011-04-09 01:57:03 来源: 作者: 【大中小】浏览:1127次评论:0条

焦艳王世进（江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：文章系统地介绍和比较了美国、德国、日本、哥斯达黎加和巴西的森林生态效益补偿制度，并提出中国森林生态效益补偿制度主要存在的问题。针对存在的问题，本文试图通过借鉴国外的成功经验来完善我国的森林生态效益补偿制度。

关键词：国外主要国家森林生态效益补偿制度比较借鉴

森林除具有经济效益外，还具有极为重要的生态效益。森林生态效益补偿制度是通过运用经济、法律等手段来调整森林生态保护利益相关者间的权利义务关系的制度设计。为确保生态安全和改善森林生态环境，许多国家都建立了森林生态效益补偿制度，我国2001年开展森林生态效益补偿制度以来，实施效果不够理想，仍存在很多问题。借鉴国外主要国家森林生态补偿的成功经验，对完善我国的森林生态效益补偿制度大有裨益。

一、国外主要国家森林生态效益补偿制度简介

（一）美国

美国是一个森林资源十分丰富的国家。1960年美国颁布了《森林多种利用及永续生产条例》，它标志着美国的森林经营思想由生产木材为主的传统林业向经济、生态、社会多效益利用的现代林业的转变。1993年，美国成立了“森林生态系统经营评价工作组”。2006年布什政府签署了一份关于保护森林生态环境的法令。

美国森林生态效益补偿的制度和措施主要有：一是实行保护性退耕计划政策。这是美国最重要的森林生态效益补偿制度。退耕计划的补偿资金全部由政府提供，采用成本分摊法对退耕农田进行补偿，政府给付农民为开展生态保护放弃耕作所承担的机会成本损失的50~75%，合同期限为10~15年。合同期满后，农民可选择继续参与退耕或恢复耕作。该政策的主要特点是：生态补偿标准不统一，主要依据环境评价体系来确定当地的租金费；引入市场机制；利用竞争机制，政府在退耕项目中运用竞争机制来确定与当地自然经济条件相适应的租金率。二是开发森林生态系统服务市场。美国大力开发森林旅游、游憩、狩猎产业，每年森林旅游人数达20多亿人次，约相当于美国总人口的7倍。此外，美国还注重经营多种非林木产品，这也成为森林生态补偿资金的来源之一。

（二）德国

德国1975年颁布了《联邦保护和发展森林法》，确立了森林多效益永续利用的原则。根据该法规定，森林采伐量不得大于生长量；对于采伐迹地必须进行更新，私有林主不按时更新的，由林业部门组织更新，费用由私有林主承担；林地不得随意改变用途等。1991年，德国设立了生态补偿横向转移支付基金，其主体是州际财政平衡基金，专门用于解决生态补偿资金的地理空间分配问题。生态补偿横向转移支付基金由两种资金组成：一是扣除划归各州的销售税的25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配给各州；二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给贫困州的补助金。生态税是德国生态补偿资金的主要来源之一。德国1999年4月通过了生态税改革草案，并于2000年1月通过了《持续生态税改革法案》。通过征收生态税,开辟了稳定的资金渠道，对于公众的环保意识和环境质量的提高具有重要的促进作用。当前德国国有林全部由政府投入、专门管护，联邦及各州政府对林业的投入占政府财政预算额1%左右，德国政府也以政策鼓励和引导私有林向生态功能型方向发展。

德国林业委员会还通过决议，建设“生态账户”的形式，采用平衡和补偿措施，给予自然和景观补贴；以具体的草案形式把森林效益的经济化和森林经营措施转换到实践中去，在森林内执行补偿措施和生态账户框架内的销售，以及土地的合伙经营，承认林主在过去自由运作时期取得的成绩。

（三）日本

日本是亚洲最早实行森林生态效益补偿的国家。早在19世纪后期就开始实行保安林制度，对被指定为保安林的民有林给予各种补偿。二战以后，为了尽快恢复战时遭到严重破坏的森林资源，日本实行了以财政补贴、信贷支持、税制优惠等为核心的私有林经济扶持政策。在民间层面上，日本还设立了“绿色羽毛基金”，通过社会集资对森林资源建设事业进行支持。保安林类似于我国的防护林，主要通过森林生态保护功能的发挥，以达到防止各种公共灾害的发生和维护国土安全的目的。保安林有国有林和私有林，且私有林占一半以上。目前，保安林制度的补偿对象只限于私有林主及市町村、森林组合等森林经营者（统称森林所有者），对于国有保安林则不存在补偿问题。保安林制度得到了日本《森林法》的确立。保安林的补偿经费主要来自中央和地方财政预算。此外，政府还对保安林实施税收优惠、政策性贷款、项目支持等政策。

近年来，随着社会、经济形势和林业经营环境的不断变化，现有的森林生态补偿制度已经不能满足维持森林生态功能的需要，为此，日本各地积极探索各种新的补偿机制，征收水源税就是一种有益的尝试。水源税又称森林环境税，主要是为确保上游森林持续的发挥涵养水源、水土保持、净化水质等功能和促进森林的经营管理，而向下游受益者征收的一种税。水源税属于地方税的范畴但不纳入地方财政，税金则全额存入“森林环境保全基金”，由专门委员会管理；水源税属于法定外税，是由地方自主决定的；水源税属于目的税，具有明确的目的和用途，其目的接近于对生态效益的补偿；水源税属于临时性税种，规定了明确的征收期限；水源税是通过立法手段确立的，由县民出资的生态补偿基金，具有强制性；水源税具有参与性的特点，无论是制度形成过程，还是在资金管理和使用过程中，都有各个层次人士的参与，体现了民主决策、民主管理、民主监督的理念。

（四）哥斯达黎加

哥斯达黎加是位于中美洲的发展中国家，其较为成功的将立法手段和市场手段运用于森林生态效益补偿制度中。哥斯达黎加《森林法》确立了森林生态补偿制度，该制度确定的补偿主体是森林生态服务的提供方、生态服务支付方和国家森林基金；补偿客体主要集中于森林碳汇服务、生物多样性保护、森林水文服务和森林生态旅游，但又不限于这四种；国家森林基金为森林生态补偿制度的执行机构；《森林法》还确定了多样化的资金来源。

哥斯达黎加主要通过可确认的贸易补偿（Certified Tradable Offsets, CTOs），从国际市场上为森林生态效益补偿筹资。CTOs的数量以吨为单位，一个CTO代表了一定量的温室气体排放物，这些排放物用减少的或被吸收的碳当量来表示。目前，哥斯达黎加已经通过保护区项目、私人森林项目以及发起与能源相关的活动等三个大的项目来创建CTOs市场。

（五）巴西

巴西主要运用生态增值税和合法储存量的可贸易权等经济手段实施森林生态效益补偿。生态增值税是由政府将所征收销售税的25%返还给各州支配。各州获得的生态增值税数额取决于其所得销售税的百分比、保护区占本州的面积比例和保护水平等因素。合法储存量的可贸易权则主要通过政府的行政调节，由私人组织开展的森林开采权贸易。根据巴西法律的规定，在亚马逊河流域范围内任何土地所有人必须保持在其所拥有的土地上使森林覆盖率保持在80%以上。为提高土地的利用率，政府允许违反法律规定的农户向森林覆盖率在80%以上的农户购买森林，使其土地上的森林覆盖率在80%以上。

二、国外森林生态效益补偿制度的特点

可以看出，上述各国由于政治、经济和文化背景不一样，所建立的森林生态补偿制度的内容并不完全相同，它们在补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿资金的筹集等方面各具特点。

（一）补偿主体

国外森林生态效益补偿的主体具有多元性，主要包括政府补偿和市场补偿。德国和日本是政府补偿的典型代表，补偿主体主要是政府，以政府补偿为主导。而美国、哥斯达黎加和巴西除政府补偿外，还具有显著的市场补偿的特征，市场补偿机制在这些国家的森林生态效益补偿中发挥着积极的作用。

（二）补偿对象

由于上述几个国家中，私有林所占比重较大，美国的大部分森林主要掌握在私有林业主手中，德国的私有林占46%，日本的保安林中民有林占50%以上，哥斯达黎加和巴西的私有林比重也较高。私有林发挥着重要的生态功能，解决私有林生态效益补偿的问题，直接涉及该国森林生态补偿制度的成功与否。国有林由政府全部投入资金、专门管护，解决国有林的生态补偿问题显得更为简单些。因此，这些国家森林生态效益补偿制度的调整重点主要是私有林的生态补偿问题，目的是对处于生态区位重要且脆弱地区的私有林因禁伐、限伐等造成的经济损失和管护费用进行补偿。如，美、德两国的森林生态效益补偿对象均为私有林主或农民，日本的“绿色羽毛基金”目的也在于对私有林建设提供资金支持。

（三）补偿标准

由于各地区的生态状况和森林的生态区位不同，以及森林的保护水平和森林的密度、质量因素等差异，全国实行一个统一的补偿标准显然不合理。尽管各国的补偿标准有差异，但有一个共同点为：各国的补偿标准均不统一，且较为灵活。美国采用成本分摊法实施生态补偿，主要依据环境评价体系来确定补偿标准，还引入竞争机制以确立与当地经济水平相适应的补偿标准；德国和哥斯达黎加则采用机会成本法来确立补偿标准，一般补偿标准较高；日本在保安林制度中，采用多层次的补偿标准，且保安林的补偿高于一般造林。此外，巴西也采用灵活的补偿标准，使私有林主获得充分的补偿。

（四）补偿资金的来源渠道

“政府购买生态，提供补偿资金”各个国家森林生态效益补偿资金来源的主要渠道。同时，各个国家均建立多样化的资金来源渠道，为森林生态效益补偿筹集充足的资金，即使在政府补偿主导型的国家也不例外。美国除了在退耕项目中依靠政府对退耕农民进行补偿外，还开发森林生态系统服务市场为生态补偿筹资。德国和日本是典型的政府补偿的国家，主要通过征收生态税和水源税等经济手段为生态补偿提供稳定的资金，还采用多种融资方式。哥斯达黎加是森林生态效益市场补偿较为成功的国家之一，除补偿资金主要来自化石燃料税收外，还通过与私有企业签订协议、碳补贸易、发行债券和票据等获得补偿资金。巴西也较为成功的运用经济手段进行生态补偿，补偿资金来源具有多样性，如采用生态增值税和合法储存量的可贸易权等。

（五）补偿的激励机制

引入补偿的激励机制，能有效的引导投资者投资森林的生态建设和激发森林经营管理的热情，使森林生态补偿制度取得较好的成效。美国在保护性退耕计划政策中给予退耕农户贷款优惠和税收减免等，取得较好的效果；德国通过设立生态补偿横向转移支付基金，使生态受益的富裕地区向实施生态保护的贫穷地区转移支付一定数额的财政资金，以支持生态保护区的建设和经济发展；日本在保安林制度中采用税收优惠、项目支持和政策性贷款等激励措施，哥斯达黎加和巴西也在森林生态补偿制度中采用税收优惠、贷款优惠等激励措施。

三、我国森林生态效益补偿制度存在的问题

我国在1950s年代就开始实行育林基金制度，但是直到1998年才在《森林法》中确立森林生态效益补偿制度。2001年，财政部和国家林业局颁布《森林生态效益补助资金管理暂行办法》，将森林生态效益补助资金正式纳入国家公共财政支出体系，从当年开始在11个省（区）开展森林生态效益补偿试点。2002年，我国《退耕还林条例》开始实施。2003年，国务院《关于加快林业发展的决定》提出公益林与商品林的分类经营管理，由中央和地方政府承担公益林建设投资和森林生态效益补偿基金。2004年和2007年，财政部和国家林业局先后颁布了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，明确规定了森林生态效益补偿基金的使用、管理等，并进一步确定和调整生态补偿的范围与标准。

总体上说，我国现行森林生态效益补偿制度在保护生态环境、提高森林生态效益方面起到了重要作用。但是，由于受到理念、体制、机制等因素的影响，我国的森林生态效益补偿制度仍然存在补偿主体单一、补偿对象和范围较窄、补偿标准过低且单一、补偿资金来源渠道单一、市场机制缺乏等问题，导致我国森林生态补偿制度实施效果不佳。

按照《森林法》规定，森林生态效益补偿对象为防护林和特种用途林；2004年正式确立并在全国范围内全面实施的中央森林生态效益补偿基金制度的重点是对公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。目前的森林生态效益补偿制度把森林看作是营造、抚育、保护和管理的对象，把森林资源仅当作客体加以保护，从功利主义出发进行法律制度设计，这无疑是“人类中心主义”为主导的生态伦理观念。同时，目前的森林生态效益补偿制度忽视了对林木周围生态环境的保护，只孤立地看待林木的保护问题。这种将森林资源的生态补偿仅局限于树木和其他木本植物的观点缺乏生态保护的整体主义。

补偿资金几乎全部来源于国家财政拨款，筹资渠道过于单一。尚未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，财政负担重、财政转移支付缺乏稳定可靠性，难以满足我国生态公益林营造与管护的实际需要。在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力（即财政支付能力），没有导入市场运作机制，无法对生态公益林所能提供的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定，中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支。可见，我国补偿标准单一且过低。同时，我国主要按森林面积补偿，而未考虑森林的生态区位与质量等因素，补偿显失公平。

此外，政策执行过程中存在“生态补偿不到位”的问题，在实施的森林生态效益补偿机制中没有引入竞争机制和激励机制等，也是森林生态补偿制度实施效果不佳的原因。

四、我国森林生态效益补偿制度的完善

（一）构建森林生态效益市场补偿机制

国外森林生态补偿的主体主要有政府和市场两类。我国森林生态补偿主体只有政府，市场补偿机制欠缺。森林生态效益补偿不能只强调政府财政补偿。在市场经济条件下，利益是极为重要的驱动力，没有利益就没有动力，没有动力就没有活力。从这个意义上讲，生态效益补偿的关键就是要引进市场机制和竞争机制，才能调动林农养护生态林的积极性同时，它对于弥补补偿资金不足，减缓国家财政压力，吸引非政府机构投资森林生态建设都有非常重要的作用。因此，我国在坚持政府补偿为主的前提下，应建立森林生态效益市场补偿机制，使政府补偿与市场补偿紧密结合，以充分发挥市场补偿的功能和实现补偿主体的多元化。

（二）扩大森林生态效益补偿对象的范围

国外森林生态效益补偿制度都是为私有林设计的，森林生态补偿对象与补偿重点均为私有林。我国森林所有制结构主要为国家和集体所有，随着集体林权改革推行，已经出现了私有林，但私有林得不到补偿。此外，重点公益林以外的其它公益林也未得到补偿。为改变这种现状，首先，应明晰森林权属。由于我国森林权属关系不明确，这会使补偿主体和补偿对象难以确定，不利于补偿制度的实施；其次，扩大现有公益林的补偿范围，并尽快出台对私有林进行补偿的方案。公益林主要以发挥生态功能为主，公益林的所有者或经营者均有获得生态补偿的权利。因此，森林生态效益补偿的范围不应仅限于重点公益林，其它的公益林也应给予补偿；再次，应明确补偿的重点，应将集体林中由个人或其他组织承包经营的公益林和被划入公益林的私有林作为补偿的重点。

（三）以森林的生态区位、生态状况和质量来确定合理的补偿标准

国外的森林生态效益的补偿标准并不统一，较为灵活。鉴于我国地域广阔，生态状况以及森林的质量和所处的生态区位不尽相同，也应以森林的生态区位、生态状况和质量，并结合机会成本损失与当地的经济发展水平，确定合理的补偿标准。同时，应尽快建立我国的环境评价体系和森林生态价值核算体系，以科学地确定各地区有区别的森林生态效益补偿标准。

（四）创新资金的筹集方式，拓展补偿资金的来源渠道

国外均采用多样化的补偿资金来源渠道，政府补偿主导的国家也不例外。针对我国补偿资金来源的有限性，我国应从以下方面拓展补偿资金的来源渠道。

1、开征生态税。开征生态税，不仅为森林生态效益补偿提供稳定的资金来源，也是受益者付费原则的充分体现。我国可以借鉴德国、日本、巴西等国家实行生态税的做法，构建我国的生态税收制度。具体为：（1）借鉴德国的做法，在能源税的基础上加征生态税；（2）设立电力税和水源税，由水利发电企业和自来水厂等受益部门按一定的税率缴纳电力税和水资源税，充当森林生态效益补偿资金（3）引入生态增值税，政府将所征收的销售税提取一定比例作为生态增值税返还给各地区，专用于生态建设。

2、开展森林碳汇项目交易。清洁发展机制（CDM）是《京都议定书》中唯一涉及到发展中国家的一种机制，它允许附件Ⅰ国家（主要为发达国家）出资支持无减排义务的国家通过工业技术改造、造林等活动，降低温室气体的排放量并冲抵其减排指标。随着《京都议定书》的生效，森林碳汇项目交易日益增多，我国四川省已出现了森林碳汇项目交易。但我国还未形成森林碳汇贸易市场及科学的温室气体减排评估标准。哥斯达黎加的碳补贸易较为成熟，可借鉴其先进经验，构建我国森林碳汇贸易市场。

3、发展森林生态旅游。国外都很重视发展森林生态旅游，通常从旅游门票的收入中提取一定的金额用于生态补偿。我国林业主管部门可从各森林生态旅游单位的门票收入中提取一定资金作为森林生态效益补偿基金。

4、经营多种非林木产品。国外很多国家注重发挥森林的生态效益与经济效益，除经营传统林业产业外，还积极发展非林木产品。美国经营的非林木产品主要有四类：食用林产品、木质特色产品、花卉及绿色装饰物和药用及保健营养品。我国尤其在公益林区应加大发展多种非林木产品，为补偿资金开辟新的来源渠道。

此外，我国还可以通过发行森林彩票、债券、票据、社会捐赠、国际贷款、BOT融资等方式，为森林生态效益补偿筹集资金。

（五）在森林生态效益补偿中引入激励机制

引入激励机制是国外的普遍做法。我国有必要借鉴国外的做法，在森林生态补偿中引入激励机制，以吸引人们投资公益林和激发人们经营管理公益林的热情，从而促进公益林的生态建设。德国的森林生态补偿横向转移支付基金制度，尤其值得借鉴。目前，我国的政府补偿只有纵向的财政转移支付，而欠缺横向的财政转移支付。通过设立森林生态补偿横向转移支付基金，由受益的中下游地区根据受益的大小和当地的经济状况拨付一定的资金给上游地区，有利于平衡地区间的贫富差距以及促使上游地区更好的保护森林生态环境。

此外，还可以通过税收减免优惠、项目支持、贷款优惠等激励措施，给予公益林经营者极大的实惠，以促使其更好的经营管理公益林，确保森林生态保护功能的发挥。

Foreign Forest Ecological Compensation System and Reference

Jiao Yan & Wang Shijin (Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000)

Abstract: This paper systematically introduces and compares the forest ecological compensation system in the United States, Germany and Costa Rica, and puts forward the major problems of Chinese forest ecological compensation system. About the problems, the article attempts to use foreign successful experience for reference in order to improve our forest ecological compensation system.