林潇潇

摘要：对于一个农村聚落占到全国总面积近90%的国家，不了解农村，就不了解中国的具体情况；不切实的解决农村问题，对于社会矛盾的缓和调节，也就无从谈起。所谓“三农 ”问题，最终可以归结为农民生存和发展的权利受到损害、城镇与农村差距拉大的问题。由此可见，农村环境问题，是“三农”问题的重要方面。

但是一方面，十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的一系列标准当中，“村容整洁”一项对农村环境提出了一定要求；另一方面，“‘十五’以来，我国在农村环境保护方面开展了一系列工作，取得了一定进展。但总体来看，农村环境污染仍在加剧，生态环境质量仍在恶化。”[1]为行之有效地控制农村环境恶化的趋势，并进一步对之进行整治改进，贯彻落实党中央关于农村环境问题的决议，对农村环境问题进行深入研究、并将研究成果转化为实际运作，种种做法势在必行。

本文旨在从内生型成因、外源性成因两方面勾勒农村环境问题成因体系，并在此基础之上试图完善“农村特征——现状——成因——对策”的农村环境问题干预论证思路，以期对之前以描述性研究为主的研究成果进行一定的补充。

关键词：农村环境问题  内生型成因 外源性成因

Abstract：

Nearly 90% of the territory in China is occupied by rural districts. Without an insight of the countryside, none can truly understand the real China. Thus to solve the issues of countryside is the key point to reach the harmony of the society. The core of “three dimensional rural issues”, i.e. agriculture，rural areas and peasantry, is the detriment of the peasants’ rights of maintenance and development, and the growing gap between the urban and rural areas. Consequently, the environment issue of the countryside is a significant factor.

Though there are notable progresses in the environment protections of the rural area in recent years, the overall deterioration of environment is still magnifying. To manage this circumstance from worsening and to make further improvement, a profound research of the environment issue and to apply it to the reality is urgently needed.

This dissertation will outline how the environment issue came in to being from two aspects: endogenous cause and exogenous cause. Additionally, it will also try to advance the “feature-situation-cause-solution” analysis method on the environment issue and make a supplement of the previous researches.

Key words:

Environment issue of the countryside   endogenous cause   exogenous cause

绪论 背景——讨论的起点

农村，无论在通俗意义上还是从学术角度出发，都是一个相对于城镇而言的概念。尽管大多人都是从通俗意义上理解农村的概念，但这样的做法并不妨碍我们对其做出一个科学的定义。结合社会学、人文地理等相关学科的研究成果，笔者倾向将农村理解为主要进行农业生产，人口分布较为分散的聚落。也就是说，农村不单是一个行政区划的范畴。一般而言，农村以适宜从事农业生产的环境为依托，在此基础上发展种植业、养殖业、林牧业以及渔业等广义上的一次产业。其相较城市而言具有一些特点：

一、    农村存在形式的特点。

1．         广义上的地理特点，包括自然地理的特点，也包括行政区划上的特点，内容有：蕴含丰富的自然资源，具备更为突出的生物多样性，其环境受人类活动影响较小；农村往往分布于上级行政区划单位的周边；

2．         组织管理形式上的特点。但凡与农村有关的特殊制度设计，皆归于此列，内容有：农村土地属集体所有，其所有权由农村集体经济组织，包括村民委员会、村民小组行使；农村实施农村居民自治制度[2]。

二、     农村居民活动方式的特点。指的是农村居民在生产、生活活动中的行为方式较之于城市居民的不同之处。其内容主要包括以下几点：由于人口相对较少，而幅员较为广阔，故农村居民居住点分布较为分散；农村居民的占有的物质财富较少，物质生活水平普遍较低；农村居民主要从事农业生产；由于农业生产对自然环境较大的依赖性，农村居民的生产活动具有一定的不规律、不固定性。

总体说来，尽管党中央和政府就农村存在的一些具体问题提出了要求，但城乡二元差距加大的趋势，尚未得到有效的控制。

根据唯物辩证法的观点，了解事物的内在矛盾，是认识事物发展的重要基础。[3]笔者认为，环境问题、农村的特点中蕴含了农村环境问题形成的一切基本、内在矛盾。所以，明确农村在各方面与城市的差异区别，有助于了解农村环境问题存在的社会背景环境，为后阶段的分析奠定基础，是理解农村环境问题的必由之路。

农村环境问题概述

农村环境问题首先是环境问题。所谓环境问题，指的是因自然变化或者人类活动而造成的实然的环境破坏与环境恶化或者环境破坏与环境恶化的危险，以及给人类造成的其他不利影响。根据对自然环境造成影响程度的不同，环境问题又可分为：环境污染以及自然环境破坏。二者在对环境价值的减损程度方面存在差异，前者重于后者。具体言之，后者是对环境要素存量的减损，而前者是对剩余环境要素发展潜力的破坏。[4]

接下来，我们应该解决如下问题：所谓“农村环境问题”，指的是“发生在农村”的环境问题？抑或是“产生自农村”的环境问题？由于部分污染物质具有一定的非流动性，所以在大多数场合，产生自农村的环境问题，大部都会成为仅发生在农村范围内的环境问题。但是我们并不能否认存在这样的场合——由于物质的流动性，产生自农村的污染物向其以外的地区转移，从而对该地域造成不良影响。典型的例子如有论者提到的，由于畜牧业中牲畜的养殖活动中排放出大量的温室气体而造成的“大气污染”：由于气体所具有的高流动性，该类型的污染不会仅作用于其产生地，而可能造成全国性、甚至是世界性的不良影响。但是笔者认为，如若环境问题的影响已经超出了其发生地——农村的地域范围，那么受影响治理地方对于污染样态的评价方式以及应付对策，便可以无障碍的适用于该类问题的应对之中。由此观之，对于旨在从农村居民权益保护之角度出发对“农村环境问题”进行探究的本文而言，在这样的问题上多着笔墨，并非旨趣所在。反之，在城市发生的环境问题如若不能得到很好地控制，也会像城市以外的区域扩散从而对其造成不利影响，但应该说来，现有相关制度设计如若得以较好落实，该方面问题能够从源头上得到较好地控制。故在此通过定义的方式将二者排除出讨论范围。[5]

所以，将环境问题作为上位概念，笔者倾向将“农村环境问题”理解为产生于农村，并对农村生产生活环境造成不良影响的环境问题。

试析农村环境问题现状

对农村环境问题的现状描述，当前学界观点较为一致，但大部分描述缺乏对具体现象间内在规律的分析。

笔者认为，根据推动农村环境问题产生的原因力的不同，现阶段的农村环境问题主要体现为农村居民的生产活动造成的、农村居民的生活活动造成或其它因素造成的，对于水资源、土地以及其他自然资源的较为严重的不良影响。

一、     农村居民生产活动造成的环境问题
1.农村居民农业生产活动造成的环境问题。
农业生产是农村的主要生产部门，加之现阶段大部分农村地区农业生产方式较为落后，该类农村环境问题是最主要的农村环境问题。在种植业生产过程中对土地原保有植被的不当破坏，缺乏统筹地对所在区域水资源进行掠夺式利用，过当运用化学试剂进行保植、催产；畜牧业中对牲畜排放的污物污水的不当处理都是对各类环境要素造成不良影响的主要“原因力”。具体而言，林、草资源的灭失、水土流失、土地荒漠化，区域性水资源耗竭，土壤、水资源因受重金属、有机物污染而失去或部分失去利用价值；生产生活用水受污、农村环境卫生受到严重威胁，都属此类环境问题。总体看来，这些问题表现出面源性突出的特点。也就是说，相对点源性而言的，致使该类环境问题产生的物质或能量并非源自于固定、具体的排放点，而是在一定范围、面积内普遍施加的。所以说，不同于由于扩散作用导致点状污染源形成大面积被污染，面源污染是大面积污染导致的大面积、甚至更大面积的被污染。形成于工作面积广大的农业生产过程中，是以上环境问题体现出明显的面源性的原因。
2.农村居民非农业生产活动造成的环境问题。该部分问题主要是由于发展农村工、矿业造成的。由于资源利用率低下，布局不合理，污染物排放机制不完善等原因，乡镇企业造成的环境问题往往较城市工业更为严重。有材料表明，乡镇企业废水COD以及固体污染物等主要污染物的排放量已占工业污染物排放总量的50%以上。
总的说来，由于农村居民生产活动造成的环境问题对生态环境造成较为严重的不良影响。对生态环境威胁严重。据统计，截止至2007，我国的水土流失面积已达到356万平方公里，损失耕地达4千多万亩，受重金属污染耕地达2千万亩以上，受化学品污染的农地超过6千万亩，沙化土地面积达到168.9万平方公里；2004年中国水资源公报显示——河流水质在13万公里评价河长中，全年符合和优于Ⅲ类水的河长仅占总评价河长的不到60%，湖泊水质方面符合或优于Ⅲ类水的湖泊仅占调查总数的36%。[6]由于农地广阔、农村生物多样性丰富，其势必对我国整体环境水平构成较严重的威胁。

二、     农村居民生活活动造成的环境问题
农村居民对于生活废物的处理不当，也会造成一定的环境问题。有研究者在其组织进行的“百村调查”中发现，调查样本中，被生活生产垃圾污染的占46%，被生活污水污染的占23%，“垃圾包围农村现象比较普遍”。[7]尽管较前者而言，这部分环境问题影响范围较小，对自然环境整体造成的不良影响也较轻，但由于其发生在农村居民聚居地点之中或附近，往往直接威胁到农村居民的生活质量甚至身体健康。

三、     其他因素造成的农村环境问题
本部分主要指城市生产生活污染物向农村的自觉性转移。在我国，此类现象不在少数。据统计，截止2006年，90%以上的城市垃圾在郊外填埋或堆放。[8]较之前二者而言，该类污染物具有高污染可能性。故而尽管其影响可能仅限于较小的范围内，但无疑会给该区域带来烈度极大的不良影响。

上述问题，已对我国农村环境造成严重的威胁。相较于导致城镇环境问题产生的主要原因——城市工业生产而言，上述原因不具备后者的稳定性、例行性，故而影响大、不定型、不定量，是农村环境问题突出的整体性特点。

原因与结果间的因果关系分析——从特征、现状入手

应该说来，现象之间的因果关系十分复杂。对于一果多因的情况而言，引起某一现象（结果）发生的现象（原因）可以被归结为内生型成因与外源性成因两大类。外源性成因往往是直接推动结果发生的因素，其决定了结果是否发生、在何种时空状态下发生。前文所论及“原因力”即属此类。内生型成因主要指事物存在形式中与结果产生有关的各种因素，相较积极导致结果现象产生的前者而言，其并不直接推动结果产生，但包含了结果产生的潜在可能，是结果发生所不可或缺的。笔者认为，农村与城市存在的某些区别是致使“农村环境问题”产生的内生型成因，农村环境问题的产生是其与上述原因力共同作用的结果。

本部分主要对“农村环境问题”的内生型成因进行归纳。相较而言，内生性成因具有潜在性、间接性，其间存在不同层次，与结果现象的关系近疏程度不尽相同。具体体现为：

一、     现行农村行政管理机制与农村发展存在一定矛盾
    如前所述，现阶段我国大部分农村地区实行地方政府指导下的基层群众组织自治。这种做法作为国家扩大地方群众民主权利的实践，值得肯定，但也造成了不少问题。由于地方政府与农村之间已不再是领导与被领导的上下级管理关系，故而支持农村发展的职责，大部分从地方财政的职能中剥离出去。这样的话：一方面，农村集体经营所得归于农村集体自行所有；另一方面，农村集体的发展亦依赖于自身经营所得。单独看待这种现象，并不能简单地对其进行否定评价，然而，如若辅之以另一现象——城乡差距较大加以分析，我们就会发现，很多问题都能因此得到较合理的解释。——发展依赖于经营所得，而现有经济基础较为薄弱，这就决定了为了生存发展，农村集体必然会倾向从事效益较高的产业。于是乎，相较于农业，农村基层群众组织更倾向于发展工业和第三产业。再考虑到需求的因素，农村争相发展乡镇企业现象的形成，便在情理之中。而且，大多农村都将农村居民对物质富裕的追求与农村经济发展速度的缓慢作为现阶段农村存在的主要矛盾，由是出现了现阶段农村一心一意发展经济，甚至做出一些缺乏长远考虑、近乎急功近利的行为，如盲目引进高污染企业、布局仓促缺乏考虑、农业生产中大量使用化学试剂等。
    另外，这样的行政管理机制一定程度上导致农村基础设施建设的滞后。由于“指导”而非“领导”关系，协助农村发展基础设施已从地方政府的职责中剥离；而比之于农村居民生活水平的提高，发展基础设施并非现阶段农村的工作重心，如果从这两方面理解，农村基础设施发展普遍滞后的显现，便能得到解释。

二、     现阶段农地制度存在一定问题
    现阶段我国农村土地适用农村集体所有权制度。该制度实质上包含两部分内容：“农村土地属集体所有，其所有权由农村集体经济组织行使。”；具体个人通过行使土地承包经营权实现对土地的利用。该制度本身和运行状况造成如下问题：
    首先，所有权界定不明。其一、集体土地所有权与国家土地多有权的界定不明，导致国家土地所有权主体处于某种考虑，通过影响集体土地所有权的稳定性，间接影响到农民对其承包土地权利的稳定性、安全性；其二、集体土地所有权权力主体体系内部的混乱。关于哪部分土地所有权归于村委会支配，哪部分土地所有权归于村民小组管理未加明确。该情况可能导致：1.因处分权不明确导致的农地使用的无效率；2.缺乏明确的激励，由所有权衍生出的管领责任不明确。对于农村环境问题而言，第二种情况是致命的，对于对土地环境要素造成破坏和污染的做法不做出适当的监督控制，势必导致相关环境问题往更为严重的方向发展。
    其次，农民的土地承包经营权难以得到较为彻底的保护。尽管自当十一届三中全会之后，农村逐步废除人民公社制度以来，党中央一再颁布政策，一再延长承包期年限，完善权力保护机制，并最终以法律形式确定，以确保权利主体土地承包经营权的稳定、安全。然而，地方政府、集体土地所有权主体或其代表，从维护经济效益、甚至实现个人不法目的等考虑出发，滥用权力随意征收农民耕地或其他经营性用地的情况时有发生。[9]农民对于土地的权利实际上处于不稳定、难预期的状态之中。这样的话，要求农民考虑长远利益，仅以一般人的道德标准，显然是强人所难，要求农民自发性地提高土地长远利用价值并不现实。相反，为发挥土地短期生产价值而采取掠夺式生产的情况，在农民中、特别是承包期即将届满之时此类做法相当常见。
    最后，现有农村土地管理制度的对于土地流转的限制，既难以提高土地利用率，又与前者相结合，固化、加剧了农地利用价值减损的情况。现行土地制度，将农村居民个体保有一定底限的土地作为农村成员成员权的一部分固定下来。应该来说，其出发点是好的，并带有一定的政策考虑，但试想——对具体农村集体而言，其持有土地面积有限，尽管按照市场经济的常态[10]，资源会自觉流向稀缺、效率和效益，然而在每个人都保有一定量土地的情况下，土地在能更大限度发挥其效用的个体手上集中就程度而言必然十分有限。所以，土地难以发挥类似国外现代农业生产方式的规模效益。更严重的是，土地分散在各个个体手中，一方面，每个个体的土地持有量相当有限，另一方面，一部分土地不可避免的为一些难以发挥其效用的个体所持有。每一个个体从其持有土地上所获得的利益十分有限，这就迫使其采取各种方式提高土地上经济作物的产量。对土地使用价值的掠夺式利用，作为最为直接、快速、有效的做法，被普遍采用。

三、     农村环境监管机制不完善
    所谓不完善是多方面因素造成的。
    第一，是现有法律体制无法对农村环境问题进行有效规制。现有法律体系是否对农村环境问题进行了针对性的规定？如果没有，则现有法律体系中的原则性规定是否能可操作地适用于农村环境问题的解决？首先，现有法律体系并未对农村环境问题整体进行针对性规定：1.现有规制农村环境问题的法律法规并不能覆盖农村环境问题的全部。以农业环境保护为例，“目前我国……涉及农业环境保护内容的法律条文较多，主要形成了以《宪法》为基础支撑的有中国特色的农业生态环境保护法制体系。……针对农业资源保护的有《基本农田保护条例》、《土地管理法实施条例》、《秸秆禁烧和综合利用办法》等；农业环境保护部门规章：如《全国农业环境监测工作条例（试行）》、《农业环境监测报告制度》、《农业部绿色食品产品管理暂行办法》……农业环境标准，我国已经先后出台了《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《土壤环境质量标准》、《农药安全使用标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》……”但是“农业环境立法需要保护的对象应该以农业生物为中心的环境事物。我国众多的农业环境保护法规中只是简单的套用了环境保护法的保护对象范围，因此造成了受保护对象的偏差，也导致农业环境司法的功能性偏差”[11]；2.对该部分问题进行规制的法律法规层级较低。该类法律渊源主要体现为部门规章，尽管不论层级的高低，法律都应该得到普遍的遵守，但是，在相冲突时，低层级的法律法规必须服从上级法律法规；另外，实践当中，等级较低的法律法规，其被群众甚至是执法机关知悉、了解、执行的可能性较低；其次，现有的环境法难以可操作地适用于农村环境问题的干预。总结我国的环境立法，我们可以将其理解为一个由宪法中关于环境保护的规定、综合性环境基本法、环境保护单行法、环境标准构成的有机体系，其内容涵盖环境法基本原则以及环境影响评价、“三同时”、环境标准、环境许可证等相关主要制度。从中我们不难发现主要问题——首先，各种基础性法律、原则，就农村环境问题具体问题而言，缺乏直接、有力的治理作用；而较为具体的法规、制度，如环境法的各项主要制度，则主要就解决城市、工业领域的环境问题而提出，要将之适用于与自身存在很大差异的农村环境问题上，无异于鸡对鸭讲。故而现阶段我国的环境法律体系能在多大程度上解决农村环境问题？并不容人乐观。
    第二，现有的环境管理机构设置，无法对农村环境问题进行有效监管。该问题又具体表现为：1.现有的环境管理机构体系设置过于复杂，职权界份不明，对同一权力客体要么一拥而上进行管理、要么以职权不明为由相互推诿；2.基层环境管理机构人员配置不足，缺乏对农村环境问题进行有效管制的客观基础。“绝大多数乡镇没有环境保护机构，环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态，县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构，农村环境管理人员的配备、经费的落实等由明显不足”[12]，由于对农村环境问题的监管更多地被认识为基层环境管理机构的工作，其在人员配置的不足，更大限度地限制了作用本已有限的现行环境法律体系对于农村环境问题的规制效果。

应该提出，笔者对许多论者关于“农村环境问题的主要原因，包括农民环境意识淡薄。”的论述，认为尚待商榷。笔者认为农民环境意识淡薄是农村环境问题的成因之一，但将之作为主要成因的做法并不利于农村居民权益的保护。理由主要有三个方面：

首先，将其作为农村环境问题的主要成因，在逻辑推论上存在缺陷。“在物质生活水平提高的现在，农民的环境意识并没有随之发展。”这是持此类论点的学者的普遍看法。然而我们应该认识到，农村环境问题并非长久有之，其是社会发展到一定程度的结果。在物质生活水平提高，而环境意识维持不变，随着这种变化趋势产生的环境问题，我们应将之归因于“环境意识没有进步”符合逻辑？抑或生活水平的提高更合逻辑？反证法足以论证上述论述存在的一定谬误。对此类因果关系的探究，不应该是依照“常识”主观擅断，更应该建立在一定的实证分析之上。从因果关系的一般规律出发，作为原因的现象与作为结果的现象之间存在着引起与被引起的关系。在其他条件不变的场合，原因现象的存无变化，会引发结果现象的相应变化。也就是说，原因与现象之间，存在函数关系中变量与质变量的关系。而在“F(农村环境问题)”中，农民环境意识的缺失，充其量不过是一个给定的参数，不具备变量的地位。所以，农民环境意识的缺失只是影响农村环境问题的一个因素。

另外，这样的论述不利于农民权益的有力保护。针对环境问题的制度设计应该基于两方面考虑：一、进行干预是何方的责任；二、进行干预是为了保护何方的利益。通过之前的讨论我们应该不难确定：对农村环境问题进行干预是政府的一项重要职责；而农村环境问题的解决，其直接目的在于保护农民的合法权益。简单地将农村环境问题的产生归因于农民的环境意识淡薄，无疑是归责于农民。如若以此出发，则无论以“谁污染谁治理”的环境法原则考虑，或是依照“解铃还须系铃人”的生活逻辑，对于农村环境现状的改进之责任，没有理由不由农村居民自己承担。而政府的责任，就只需限于提高农民自身的环保素养了。本应是受益者，反而成为责任承担者。这样的推理，应该说来，是与相关的政策体制之旨趣相悖的。

最后，这种做法缺乏对对策的提出缺乏意义。从目的论的角度出发，研究农村环境问题的成因，归根到底是为其预防、应对以及解决做准备。也就是说，分析成因不是研究的终结。故而对成因的分析中至少应该包含提出对策的可能、或者为对策的提出做必要的铺垫。然而，上述执此论者并未就农村居民环境意识的内容进行必要的分析，更没有对其提高做出行之有效的建议，这样的行为在笔者看来，即便不能完全否认其意义，也难以称其为一种负责任的学术做法。而且，重要矛盾重点调整是解决问题的一般思路。在存在其他途径、其他途径应该先于“提高农民环境意识”的前提条件下，将“农民环境意识淡薄”作为问题的主要成因，难以称其为解决农村环境问题的有效途径。在现阶段，如何在农民环境意识欠缺之事实存在的情况下，通过其他更为现实、快速、效率的方式解决，是决策所应该思考的。

对策的探讨——以成因为切入点

加强或者抑制影响成因的因素，阻滞成因与结果之间的因果关系，从而防止未然问题的产生、消除已然问题的影响，是解决问题的主要方法。现行农村环境问题干预方式多是对外源性成因加以抑制，结合上述分析，该类成因多于农村经济发展和居民生活相关联，再在该方面过度着力，势必农民正常生产生活造成不利影响。所以，现阶段更宜从内生型成因入手对农村环境问题的对策进行考虑：

一、     在某种程度上放缓农村基层民主的推进，明确地方各级政府对农村的领导、管辖责任，提高农村管理在行政管理任务中的地位。
    尽管推进农村民主进程确有其在人权保护方面的重大意义，然而现阶段其所暴露出的种种现实问题，是我们更应该重视的。加之，现阶段农村实现民主的程度，在实际中依旧不容乐观[13]，那么考虑适当放缓，甚至就农民“民主权利进程”进行一定的回溯，待基础条件具备再行恢复推进，未尝不是一种选择。也就是说，现阶段，地方各级政府应当改变针对农村的态度，负责地承担起确实考虑农村利益，领导农村发展，管理农村事务，在财政上给予适当支持，并在其他方面加强物质支持，诸如建设完善农村基础设施体系。

二、     对现行农地制度进行适当改革。
    所谓“改革”，并不要求将现行农地制度全盘推翻，相反，改革要以科学的速度程度进行。找出问题实质，有的放矢，才能符合上述要求。笔者认为改革可以从以下几个层面出发：其一、明确农村土地所有权行使主体。如上文所述，农村土地的所有权行使主体为村民委员会、村民小组两个不同层次的组织，那么，就此而言，明确农地所有权行使主体的关键，在于将农地所有权收归其中一类组织所有。相较村民小组而言，笔者个人倾向明确、巩固村委会的行使主体地位。无疑，村委会是较之村民小组更为宏观的农村管理机构，而之后一系列做法的实施，必须建立在对一定规模的土地进行协调统一的安排、规划上；其二、更为彻底保护农业经营者的土地承包经营权。首先，继续适当延长承包年限，确定承包主体或其继承人等利害关系人承包期届满的优先续包权利，其次，从司法行政手段入手，杜绝滥权侵犯土地承包经营权的行为；其三、一定程度上放宽对承包经营权利流转的限制。该方面的革新不宜一蹴而就，走向极端，而应该循序渐进。有学者在该方面提出了有建设性的意见：“可以推行‘两田制’的做法，即把耕地分为‘口粮田’和‘责任田’或‘承包田’。前者承担社会保障功能，人人有份，后者划分成片，引入效益机制进行适度竞争。”[14]——后者的招标权归于所有权行使主体，即村委会保有，并在此基础上赋予土地管理部门对该部分用地流转的监督审查权利。

三、     完善农村环境问题监督管理机制。
    首先，建立完善环境管理机构体系，加强基层环境管理机构人员、硬件配置，增强基层环境管理机构行政执法能力。1.完善农村环境监管机构职权体系，在此基础上明确监管体系内部职权划分。后者的执行可以采取两种思路——将针对农村环境进行监督管理职权限收归专门部门，或者将农村环境监督管理横向、无交叉地划分成为几个明确部分，交由原各部门分别执行，避免职权冲突之情况。相较而言，笔者更为倾向后者，理由在于增设专门行政机构的行政成本过大，而且剥离某部门原有权限较为不易；2.以前述权属划分为基础，建立健全基层环境管理机构人员、设备配置，满足对农村环境问题进行有效管理的客观条件；3.加强行政执法主体的行政执法意识建设，切实确保制度的有效运作。制度能否发挥既定作用，最终取决于执行主体的实施状况。执政主体的实施状况，很大程度上取决于主体的行政执法意识。故而该方面的建立健全，是确保制度执行并发挥应有效果，从而对农村环境问题进行有效治理所不可或缺的。
    其次，建立健全针对农村环境问题的法律体系。法律是规范主体行为，调整社会关系的最为有力的最终手段。故而对相关法律法规体系的完善，都是解决相关方面问题的终极手段。尽管建立健全针对农村环境问题的法律体系是解决农村环境问题所必须采取的基础手段，但就整个对策体系而言，其并不是应该优先采取的措施。也就是说，在完善农村环境问题监督管理机制方面，笔者倾向于优先健全行政、执法基础。原因主要有：如前所述，“衢衙未设，政令先行”并不是一种有效的做法；再者，文本上的法成为运行中的法，需要法律得到切实的执行和遵守，具有一定非自为性；加之，维护法律的权威性要求法律具有稳定性，这便要求立法者在将统治意志转化为法律之前，必须进行充分的考虑，可见，立法措施在解决具体问题方面具备滞后性。综上笔者认为，建立健全针对农村环境问题的法律体系应慎而为之。现在部分论者言必提“完善立法”的近乎迷信的见解失之草草。