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师学宁 薛鹏 :我国矿业权流转的表现形式、规制及其价值思考
2015-10-20 15:12:56 来源: 作者: 【 】 浏览:849次 评论:0
(陕西齐信律师事务所  师学宁[1]薛鹏[2]
 
【摘要】我国对矿业权的法律定义没有明确规定,导致法律属性众说纷纭,但基本认同“矿业权用益物权”说。关于矿业权,当前主要采取探矿权和采矿权二分法,矿业权流转是市场经济发展规律的必然要求,价值意义无可厚非,但矿产资源作为我国稀缺性、不可再生资源,在市场交易中必须有相应的规制,进行合理引导,弥补我国《矿产资源法》及相关法规、规章存在的不足。
【关键词】矿业权;矿业权流转;表现形式;规制;价值
 
当下,我国《矿产资源法》因颁布较早,当前修正较少,与已施行的《物权法》存在一定冲突,与其相对应的相关法规、规章效力位阶低,冲突面大、广。尤其在矿业权流转制度上存在问题较多,研究它显得非常必要和紧迫。
一、矿业权的历史沿革及其发展
   (一)西方矿业权的历史沿革及发展
矿业权最早可追溯至罗马法。在罗马法中,矿产资源被归属于物的范畴,国家享有矿产资源的所有权,可以将矿产出租予贵族或私人开采。[1]在西方,矿业权产生于二十世纪六十年代,是工业革命对矿产资源的需求在国家发展中寻求到支撑点和基础。大多数国家以法律的形式确认矿产资源归国家所有,凡从事地下探采矿者,必须向国家缴纳费用,且办理相关手续,才能取得探矿、采矿许可证。关于西方矿业权发展现状,基于篇幅、重点所限,此处略论。[3]
(二)我国矿业权的历史发展及现状
我国矿业权概念的提出,始于清廷的《路矿章程》,该章程22条,修正案4条,总计26条。国民党政府时期,颁布《矿业法》、《矿业法实施细则》及《矿场实施细则》,为新中国成立后研究矿业权制度提供重要参考。
但新中国成立后,因实行计划经济,矿业权研究甚少,甚至被束之高阁,直至1986年3月19日颁布的《矿产资源法》和1986年4月12日颁布的《民法通则》,才初步建立矿业权制度的法律体系。随着我国改革开放,确立社会主义市场经济体制,对《矿产资源法》进行修订,并相继颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及《探矿权采矿权转让管理办法》等相配套的系列法规。尽管,尚不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求,但对建立我国完整的矿业权制度体系提供法律基础和制度保障。
二、我国矿业权的基本理论规范
(一)矿业权的内涵
我国对矿业权的法律定义没有明确规定。[4]目前,对矿业权的定义以学者崔建远观点为代表,其详细阐述为“国有矿山企业、集体矿山企业以及个体工商户等主体,依照法定程序在已经登记的特定区域或工作区内勘探、开采一定的国有矿产资源,取得矿产品,排除他人干涉的权利。并且,矿业权包括探矿权和采矿权,其中,勘探一定的国有矿产自愿,取得矿产品之权,叫做探矿权;开采一定的国有矿产资源之权,称为采矿权。”[2]
我国现行法律、法规中对矿业权的规定,主要表现为:《矿产资源法》第3条第3款、《矿产资源法实施细则》第6条、《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条及《物权法》第123条。基于上述法律、法规的规定,矿业权亦采取“二分法”,即探矿权和采矿权,矿业权是二者的合称。
(二)矿业权的法律属性
关于我国矿业权的法律属性,大体归纳主要为:“行政许可说”、“发现权说”、“矿业权财产权说”、“矿业权准物权说”、“特别法上的物权”、“债权说”及“矿业权用益物权说”。[5]当前,“矿业权用益物权说”更符合我国现状,这更有利于矿业权在市场流转中对权利人行使权利提供法律保障,从而也激发矿业权在流转中资源的有效、合理化配置。
三、我国矿业权流转制度的确立及其表现形式
   (一)我国矿业权流转制度的确立及其基本特性
基于法律层面,流转是同一权利客体在不同主体间的转移。[3]矿业权流转要求矿业权主体必须从矿产资源所有者国家手中取得矿业权,继而作为财产权在矿产资源所有者与矿业权人、矿业权人相互间发生转移的法律行为。由此发生的转移行为,将市场分为“一级市场”和“二级市场”。[6]“一级市场”主要针对矿业权的初次流转,“二级市场”主要针对矿业权的再次流转。当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押、融资等行为。[4]但,真正体现矿业权作为一种资产/财产的属性,是一级出让市场和二级转让市场的结合。[5]相反,这种结合所导致的市场间的相互调整,由此确立了矿业权流转制度存在的必要性。[6]
基于我国矿业权属于不可再生资源以及具有战略性目的,将矿业权所独具的基本特性归纳为:流转主体的特定性,流转的有偿性和要式性,流转的期限性和限制性。
   (二)我国矿业权流转制度的表现形式
基于矿业权市场分为一级市场和二级市场,我国矿业权流转的形式主要表现为:一级市场——矿业权的出让和二级市场——矿业权的转让。
1、一级市场——矿业权的出让形式
矿业权的出让,主要指国家以矿产资源所有者的身份,将矿业权在一定年限内让与矿业权人,矿业权人向国家支付矿业权出让金的行为。需明确的是,国家出让的仅为矿产资源的使用权而非所有权,矿业权人享有占有、使用、收益及部分处分权,并且具有期限的限制。[7]当前,在现有法律制度框架下,矿业权的出让形式主要表现为:招拍挂、协议、申请在先,其中以招拍挂为主,以协议、申请在先为辅。具体为:(1)招标。招标出让矿业权,是指矿业主管部门发布招标公告,邀请特定或不特定的投标人投标,根据投标结果确定矿业权的行为。[8]我国《矿产资源开采登记管理办法》第13条给予明确规定。(2)拍卖。拍卖出让矿业权,是指有关主管部门发布拍卖公告,由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价,根据出价高低确定最终竞买人为买受人的活动。因矿业权客体具有不特定性,此处所涉及的拍卖原则上不适用我国《拍卖法》。但可以参照适用。[9](3)挂牌出让。挂牌出让矿业权是指有关主管部门发布挂牌公告,按挂牌公告规定的期限和场所接受竞价人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截至时出价结果确定矿业权竞买人的方式。
2、二级市场——矿业权的转让形式
我国矿业权的转让 ,主要指矿业权人为了扩大经营,将矿业权二次在市场上进行流转的行为。矿业主管部门代表国家对矿业权转让进行宏观调控与管理,不直接参与矿业权的转让,其转让的表现形式主要为:直接转让、出租、抵押、信托等。(1)直接转让。矿业权直接转让,是指矿业权人将矿业权转让予他人的行为,其中具体包括出卖、作价出资、作价入股、互换、赠与及继承等具体形式。出卖、作价出资、作价入股基于有偿性,主要受《矿产资源法》、《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《合伙企业法》等调整;赠与及继承基于无偿性,主要受《矿产资源法》、《民法通则》、《合同法》、《继承法》等调整。(2)出租。矿业权出租,是指矿业权人将矿业权连同勘探设备或开采设备以及其他附属财产租赁给他人使用,出租人通过收取租金实现其矿业权权益。[10]矿业权出租与矿业权直接转让有本质的区别。[7](3)抵押。矿业权抵押,是指矿业权人将矿业权作为权利进行权利抵押,为债务履行进行担保。当矿业权人不能履行债务时,债权人有权将其抵押的矿业权在法律、法规允许的范围内进行有效处分,继而实现自己的债权。(4)信托。矿业权信托,是指矿业权人将自己具有所有权的矿业权委托给具有法定探采矿资质的专业机构进行合理的管理和经营,委托人按照信托合同向受托人支付管理费或经营费。
四、我国矿业权流转中的规制
为避免矿业权流转中存在的违规、违法问题,加强政府监管非常重要,但政府监管并非万能,尚需其他制度上的规制,方能使矿业权流转步入正轨,具体为:市场规制、法律规制及政府规制。
(一)我国矿业权流转中的规制一:市场规制
为保证矿业权流转中公平、公开,应充分利用现代化网络平台,建立、健全相应的市场机制。具体可建立全国性的矿业权交易市场信息平台,为矿业权出让、转让创造公开、透明、有序的交易环境。[11]
当前,我国矿业权中介机构不仅数量少,而且大多属事业单位,造成业务范围狭窄,社会中介结构欠缺,严重阻碍矿业权在市场上的发展。故此,建议全国性的网络交易平台,显得尤为重要和紧迫。因为,通过该交易平台可以及时发布矿业权交易信息及中介组织、地勘单位、矿产勘查地及矿山企业等具体信息,实行全国资源信息共享,最终形成全国务实性的网络交易平台。[12]
除此之外,矿业权流转的交易平台可以拓展业务范围 ,应在做好矿产资源储量评估、矿业权评估外,为矿业权流转提供充分的法律咨询、经纪及代理中介业务。
(二)我国矿业权流转中的规制二:法律规制
按照我国《探矿权采矿权转让管理办法》的规定,国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖 市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。国务院地质矿产主管部门负责由其审批的探矿权、采矿权转让。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责除国务院负责审批的探矿权、采矿权转让的审批。
矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。依转让方式的不同,转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。各种形式的矿业权转让,转让双方必须向登记管理机关提出申请,矿业权人转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的,必须进行评估。受让人缴纳有关费用后,经审查批准后办理变更登记手续,领取勘查许可证或者采矿许可证,成为探矿权人或者采矿权人。探矿权、采矿权转让后,勘查许可证、采矿许可证的有效期限,为原勘查许可证、采矿许可证的有效期减去已经进行勘查、采矿的年限的剩余期限。探矿权、采矿权转让后,探矿权人、采矿权 人的权利、义务随之转移。
针对矿业权下的探矿权、采矿权法律制度的规定,需要注意的是,因效力层级底,容易与上位法形成冲突。故此,要对一些违背法律效力位阶的规定以及矿业权市场发展客观规律的法律条文进行修正、删改,以此避免不同法律制度针对同一权利规定形成的冲突局面[8],为建立系统的矿业权法律制度奠定基础。
(三)我国矿业权流转中的规制三:政府规制
我国矿业权流转中政府规制,主要体现在矿产资源主管部门代表国家在行使矿产资源所有权时,对市场进行适度干预。不容置疑,国家在对像矿产资源这种稀缺性资源开采、交易中,进行适度干预,最终目的是防止矿业权交易在自由的市场经济下出现极端而进行的矫正,也是防止市场经济过度自由而导致的失灵。我国针对矿业权交易进行了严格的限制,对矿业权主体进行审批登记制度,目的就是适度调控,避免出现偏激。
除此之外,国家对矿业权交易的调控是微观调控与宏观调控的结合。宏观调控主要是基于国家方针、政策的运用,加强矿产资源市场的监管力度,促进矿业权市场规范有序地发展,引导社会闲余资金合理投入矿业权市场,保证人民财产不受损失,国家利益不受侵害,达到我国矿产资源有理有节、可持续的发展。微观调控可以落实宏观调控的政策,比如,加强矿产资源主管部门的监管,落实具体的责任倒究、倒查机制。
五、我国矿业权流转制度的价值思考
矿业权流转制度是我国改革开放不断深化和实行市场经济的时代要求,对优化资源配置、完善矿业权法律制度具有重大意义。具体表现为:(1)矿业权允许流转目的在于提高市场经济资源的优化配置力度,提高和发展生产力的经济要求。(2)建立矿业权流转制度,有助于增加国家经济收入,增强国家综合实力,提高国际水准,且与国际市场相互接轨,引进国外矿业资本以及先进的矿产勘查、采矿技术,极大方便矿业融资力度。(3)依法建立矿业权流转制度,可以改变我国长期以来在矿业权市场中的变相交易、违规交易等违法行为;允许矿业权流转使矿业权交易行为落实到明处,配以我国对矿业权流转的制度监管,可以杜绝或大为减少矿产资源市场中的以权谋私、地方保护主义等情形,极大的保护矿业权人的合法权益。(4)建立矿业权流转制度对加快地勘单位和国有矿山企业的改革、改组、转换企业经营机制,促进矿业持续、稳定、健康的发展具有积极的推动作用。[13]
六、结束语
我国矿业权的法律性质虽然众说纷纭,但“矿业权用益物权”说更符合当前法律规定和社会需求,且李显冬教授也基本赞同。[14]关于矿业权的表现形式,主要采取探矿权和采矿权的二分法。当前,允许矿业权在市场上进行流转交易,是市场经济体制发展和资源优化配置的必然要求,有其存在的价值意义。但是,允许矿业权流转并非一度自由,必须进行规制,主要表现为进行市场规制、法律规制及政府规制。
 
参考文献:
[1]戴永生:国内外矿业权之法律属性分析[J].世界有色金属,2006,(2).
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[6]蒋承菘:矿产资源管理导论[M].北京:地质出版社,2001.
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[8]孙宏涛、田强:论矿业权的流转[J].中国矿业法学学报(社会科学版),2005(3).
[9]余文华:我国矿业权流转法律问题研究[D].河海大学硕士论文.2007年.
[10][13]黄琳丽:矿业权法律制度研究[D].东北林业大学硕士论文,2004.
[11]姜琳、朱欣然:我国各地矿业权市场化程度评估[J].中国国土资源经济,2008(11).
[12]盖静:我国矿业权交易市场问题研究[J].资源与产业,2009(4).
[14]李显冬、石文墨:矿业权的私权法律属性[J].北京石油管理干部


[1]师学宁,男,中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会委员、中国法学会能源法学研究会会员、陕西省律师协会矿产资源与环境保护专业委员会主任、陕西省法学会能源法学研究会常务理事、陕西省法学会建筑法学研究会理事等。
[2]薛鹏,男,陕西齐信律师事务所律师。
[3]基于文章论述重点及篇幅限制,笔者此处省略对西方矿业权制度发展现状的论述,详细内容可具体参考李英龙、董通生、史如梦、章泽会著:《矿业权与矿业权评估》,冶金工业出版社2014年第1版。
[4]笔者此处舍去对西方国家关于矿业权理论规范的论述,如需了解可以参阅吴尚昆、李守义、孙英男、王洪德著:“西方矿业体制简析及几点启示”,《中国国土资源经济》,2004年第2期;更多内容也可参阅郗伟明著:《矿业权法律制度研究》(第二章“矿业权规制的理论与域外经验”),法律出版社,2012年9月第1版。
[5]关于矿业权法律属性的详细归纳及各观点内涵及代表人物,可参考王清华著:“中国矿业权流转法律制度研究”,上海交通大学博士论文,2012年4月。
[6]所谓“一级市场”,主要表现为矿产资源所有者与矿业权人之间的交易市场,其实质为各级国土资源主管部门作为矿产资源所有权人的代理人,采用市场的方式将矿产地的矿业权出让给不特定矿业权申请人的各种社会关系的总和;“二级市场”主要表现为矿产权人为了经营目的,将矿业权二次投入市场进行流转,由此形成二次交易的市场。
[7]矿业权出租,重在通过租赁关系,收取租金,矿业权所有权不改变;矿业权直接转让,不管具体表现形式如何,都重在发生所有权的变化。
[8]比如,我国《矿产资源法》第6 条第3 款规定,“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”;《矿业权出让转让管理暂行规定》第6 条规定“矿业权人可以依照本规定,采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。转让双方应按规定到原登记发证机关办理矿业权变更登记手续。但是受让方为外商投资矿山企业的,应到具有外商投资矿山企业发证权的登记管理机关办理变更登记手续。矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”,二者体现在上下位阶的矿业资源法律制度之中存在法律冲突,且这种冲突绝不限于此。
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