王涛:提升陕北煤矿企业法律服务的思考
摘要:陕北煤矿企业主体形式、股东结构较为复杂;建设和生产经营中因用地、环保、相邻关系、生产规范、投融资合法性时有纠纷;流转过程中因股权交易、合作开发等矛盾频发,发展中伴随诸多法律问题,需律师提供法律服务,但如何提升服务空间和水准,需拓展思维,精准服务意识,开拓新的服务领域。 关键字:煤矿企业;法律问题;法律服务;法律思考。 目录 引言 1 一、煤矿企业发展中存在的主要法律问题 2 二、律师为煤矿企业提供法律服务的现状 6 三、提升对煤矿企业法律服务的思考 6 结论 10 参考文献 10 引言 陕北地处祖国西部,陕西最北端,惯指延安、榆林两地。上世纪八十年代,随着国家大规模资源勘探,仅榆林就发现矿产8大类48种,其中煤炭探明储量1460亿吨;天然气储量6万亿立方米;石油储量10万亿吨;岩盐储量6万亿立方米,潜在价值超过46万亿元人民币,资源富集一地,国内外罕见,榆林一跃成为国家能源化工基地。煤矿企业伴随着大规模投资开发建设而发展,给陕北这块贫瘠的土地带来了希望,极大的促进了地方乃至国家的经济建设。但也设定、引发了诸多法律关系和利益矛盾。笔者生长于斯,目睹并服务不少的煤矿企业发展近二十年,总结发展中存在的突出法律问题,并就如何进一步提升法律服务水准,提出思考,以期见教同仁,共同为煤矿企业的健康发展做出贡献。 一、煤矿企业发展中存在的主要法律问题。 (一)煤矿企业设立过程中,多种经济形式并存,煤矿企业主体形式混乱。以神府地区煤矿企业为例,在国家大规模开发建设前,当地原煤开采效率低下,销售渠道不畅,销售价格极低,经济十分贫困,煤矿企业还仅仅停留在满足当地居民生活用煤阶段,煤矿企业开办由县煤炭局审批,县工商局颁发营业执照。当地百姓按照“乡办、村办、联办、户办”的方针,由村民个人或者几个人合伙投资,审批建成井田面积和生产能力都很小的小煤窑,煤矿企业登记为个体工商户或者合伙企业;也有部分以承包名义交由他人经营,由他人投资建设,登记为个体工商户或者合伙企业;还有以村民小组、村民委员会集体财产或者按人投资建设,登记为集体企业,之后变迁一直延续。煤矿经营期间,国家和当地政府鼓励村办企业的发展,提供诸多优惠政策,先期登记为个体工商户或者合伙企业的部分煤矿企业又申请变更为集体企业,投资人(实际所有人)与登记所有人分离;之后煤矿企业审批权收归省国土资源厅,煤矿企业营业执照由省工商局颁发,部分煤矿经过流转,一些经营理念先进的矿业主,变更登记为有限公司。因此,在陕北地区的煤矿企业时至现在仍然是个体工商户、合伙企业、集体企业、有限公司并存的状态。这就造成煤矿企业所有权人认定及煤矿企业流转、经营如何适用法律等诸多问题。 (二)政策原因造成实际权利人与工商登记权利人严重脱离,导致煤矿企业流转、经营的矛盾凸显。为防止资源浪费,解决煤炭行业供需矛盾,消除生产安全隐患,陕北煤矿企业先后进行两次整合。一次是1998年国务院颁布《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发[1998]43号)后,陕西省政府办公厅陕政办发(2000)52号文件要求关停小煤窑,当地小煤窑进行第一次联并整合。整合过程中,由于参与整合煤矿有的正在审批之中,有的在建矿阶段,有的批准井田采挖完毕,情况不一,在当地政府指导下,各整合主体签订《联并协议》,约定多矿整合,但由于法律意识的淡薄,对投资人核定不实,导致各煤矿整合后,投资人与工商登记档案不一。第二次整合是2006年陕西省人民政府《陕西省煤炭资源整合实施方案》(【2006】26号)出台,陕北的煤矿企业按照井田置换和就近联并的原则重新设置采矿权主体。该次整合中,大部分煤矿企业登记为有限公司,但股东登记为原整合煤矿的负责人,或者第一大股东,有的还登记为整合煤矿的承包人。导致了煤矿企业股东资格认定复杂,煤矿企业重大事项决定出现纠纷。 (三)煤矿企业股东结构复杂,直接影响煤矿企业的发展。陕北的煤矿企业至今大概经历了初始建设的起步阶段、高峰发展期、经济低迷期三个阶段。起步阶段出资人投资困难,投入部分资金后,再无力投资,原来的投资也没有退出,出现由原有部分合伙人继续投资、全体合伙人共同吸引第三方投资、继续参与出资的合伙人未经中途停止投资的合伙人同意直接引入第三方投资、承包他人投资等多种情况,导致煤矿合伙人认定的复杂化;高峰发展期,“一夜成就千万富翁”,出现“金字塔” 式的入股, “塔尖”人物出面与他人协商受让煤矿,几十、上百人通过熟人、朋友、亲属的关系,或者熟人的熟人、朋友的朋友等等关系入股,工商登记并不体现实际入股人的姓名,甚至“塔尖”人物都来不及登记为显名股东,煤矿就又转手,“塔底”的真正出资人仅仅持有入股收据,在煤矿企业股东名册中根本没有记载和体现,煤矿流转和经营中的权利无法合理保护。现在煤矿进入低谷,后期投资煤矿股民,股本金也要出现50%左右的亏本,“塔尖”显名股东先回收成本,拒不分红,“塔底”股民以借贷方式主张权利,多重矛盾凸显。 (四)煤矿控制股东利用煤矿名义融资,擅自使用资金,侵害小股东利益的矛盾突出。陕北煤矿大概经历了10年的高峰发展期,在这一阶段,煤矿的高额回报,吸引众多金融机构主动向煤矿企业伸出橄榄枝,北京、上海、西安等地金融机构在煤矿担保的情况下动辄给煤矿企业借贷几个亿的资金,部分甚至大部分煤矿的控股股东以借用的名义按股分配借贷资金,自己使用,煤矿经营利润又都归还银行信贷资金,小股东既不能分配煤矿经营利润,又不能按股使用银行借款,引发部分群体性上访事件。 (五)民间借贷资金注入煤矿企业,无法及时回收的困境。煤矿企业的高速发展,催生了陕北地区民间借贷的泛滥,以榆林市的神木县为例,一个小小的县城,高峰期有上千家从事民间借贷的个人或者投资公司,全民之财力集中于此,大部分流向了煤矿企业,因为市场的低迷,煤矿无利润分配,资金不能回收,引发当时流入煤矿资金是入股还是借款的争议,民间借贷案件中如何执行煤矿股份的争议。 (六)煤矿经营与村民利益冲突,地企矛盾突出。《矿产资源法》规定,地下资源属于国家所有,设置采矿权由国家机关审批;《土地管理法》规定,农村和城市市区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。法律关于地下资源与土地所有权的分权设置,导致煤矿企业与村民利益冲突。陕北的煤矿企业在设立之初大部分是直接与当地村组集体签订《土地征用协议》或者《土地租赁协议》使用土地。但《土地管理法》对于农用地转为建设用地及企业用地的规范规定特别严格,煤矿企业用地大多存在违法现象。而对于矿区范围的项目建设,依据国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发【2000】386号)及国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发【2010】137号),应当由建设单位与煤矿企业签订补偿协议,经批准方可建设,限制农村集体的土地所有权,引发煤矿企业与农村集体的激烈对抗。同时,煤矿企业的生产经营造成地下水下降,地表塌陷,噪音、粉尘污染,涉及村民搬迁、补偿,利益冲突严重,导致村企矛盾突出。 (七)煤矿企业流转中因为合同性质、签约主体、履行审批程序等引发矛盾。陕北煤矿企业经历起步阶段的艰难,很多人因为资金短缺,以转让、承包、联营、合资、合作、合伙、租赁等方式将开办煤矿处分,处分过程中有亲戚、朋友代理签约行为。之后煤炭市场经历黄金发展期,现在又进入发展低谷期,便有了合同当事人根据市场的起伏,对合同性质、签约主体、是否履行审批等涉及合同效力的争议。有的煤矿企业当事人从合同的不同角度数次涉诉法院,致使煤矿企业长期处于纠纷之中,不能正常建设和生产。 (八)煤矿企业之间因为越界开采、相邻关系引发纠纷。近年间,煤矿企业越界开采他矿批准井田或者预留井田,涉及开采面积、回采率、采出量的计算,采出成本和销售价格的评估,赔偿数额的确定。煤矿开采中,相邻煤矿对当地群众地表破坏的影响程度,责任分担矛盾逐步显现,企业之间存在协调。 (九)煤矿企业违反行政法律法规的生产经营行为频现,引起职能部门处罚。相邻矿井或者设置采矿权的煤矿企业对国家预留井田的越界开采,按照《矿产资源法》规定,矿管部门依法予以处罚;煤矿企业用工,在签订劳动合同、职业病检查、“五险一金”的缴纳等等方面还不是很完善,涉及劳动管理部门的监管;爆破物品的管理、企业正常生产经营秩序的维护属于公安部门职责;而倾倒废渣、废石、废水直接影响当地居民的生产生活,破坏环境,由环保部门处罚。了解煤矿企业生产经营的实际,才能更好运用法律,提供法律服务。 (十)煤炭市场滑坡,煤矿企业经营空前困难。煤矿企业经历了黄金十年,市场急转直下,煤矿企业零利润甚至亏本经营。一些整合的煤矿企业还正在筹建阶段,就出现了股东拿不出钱,银行拒绝借款,民间借贷讳莫如深,半拉子工程频现;已经整改完毕的,也因为煤炭市场整体不景气,处于停产半停产状态。 二、律师在煤矿企业发展中提供法律服务的现状。 陕北煤炭资源富集区处于农牧文化交错地带,经济落后,法律意识淡薄,但当地人具有淳朴、善良,诚实守信的传统民风,煤矿企业在起步阶段,相互之间的依赖是信任和诚实,加之煤矿当时市值低,煤矿的投资建设、承包大多是口头协商约定,或聊聊几行书面字据就能确定,具体权利义务很少在协议条款中体现。这个阶段,煤矿企业基本没有法律意识。之后,随着煤炭市场的升值,个别争议的产生,部分业主在合同签订中聘用律师参与煤矿事务的谈判,起草合伙、合资、合作经营协议,股权转让协议,企业用地协议,承包协议等合同文本。一些律师受聘担任煤矿企业的法律顾问,提供煤矿企业生产经营管理的法律服务。煤矿企业权益争议中,律师受聘承办了涉及煤矿企业工商登记行政案件,股权转让案件,侵权纠纷案件,合作协议、联营协议效力确认案件,股东资格确认案件,越界开采引发的赔偿案件、煤矿企业劳动争议案件,这些案件因标的和性质不同,从基层法院到最高法院都有涉诉。 三、现行形势下律师对煤矿企业提供法律服务的思考。 地质矿产领域法律事务纷繁复杂,涉及面广,专业性要求高。从事矿产资源专业的律师,既要掌握常规的法律规范,更要有超前的眼光,超常的思维,为煤矿企业的发展提供帮助,才能发展自己,达到“事前预防纠纷,事后化解矛盾,促进共同发展”的目的。 起草煤矿企业各类合同,帮助矿山企业制定预防法律风险的方案,处理涉及煤矿企业的各类纠纷,评估煤矿企业交易、生产、经营的法律风险,是煤矿企业律师顾问应当具备的基本要求。矿业律师应当熟悉矿产开采基本业务,了解矿产开发综合利用政策,掌握矿业权市场管理知识,具备现代企业治理理念和协助煤矿企业管理的能力,精通矿业权法律法规,熟悉矿业公司股权配置、合资、合作开发、并购等矿产资源法律策略、法律流程,了解煤矿开发资本运营市场的引资、融资程序,具备防范和化解各类矿权纠纷的法律素养。这些知识的取得,要求矿业权律师不断学习,更要在实践中不断总结经验,拓展法律服务渠道,引导、保护企业合法健康发展。笔者结合当前煤矿企业普遍存在的问题,提出陕北地区律师服务煤矿企业的一些思考。 (一)向政府部门提出律师建议,规范煤矿企业用地。我们在起草企业用地合同中,发现陕北神府地区的煤矿企业用地,政府统征工作基本停滞。煤矿企业用地绝大多数是由企业直接与农村集体组织签订《土地租赁合同》或者《土地征用合同》,以此合同为据,由县统征办与农村集体组织再签订《土地征用合同》,然后审批使用,与《土地管理法》规定:政府统征农村集体土地---土地变性为国有土地---政府出让国有土地给煤矿企业的程序相悖,违反法律规定,而且企业直接与农村集体协商用地,极易造成同一区域征用土地补偿价格差异,形成新的矛盾。律师审查用地合同违法,但当地现状如此,企业用地只能遵从习惯,律师也无能力改变现状,由此留下了煤矿企业用地不合法后患。针对这一普遍违法现象,笔者认为,应当以律师协会的名义向政府提出法律意见书,建议政府规范操作,保证煤矿企业建设用地合法,消除纠纷隐患。 (二)探讨企业融资渠道,排解企业筹资困难。目前,陕北煤矿企业筹资空前艰难,民间借贷断流、金融机构拒绝贷款,正在建设的矿井缓建,生产的矿井周转困难。律师应当积极结合“新三板”、“ 众创、众筹、众扶、众包”等新型业务,研究、探讨企业融资业务,提出法律意见,引导企业走出困境。 (三)加强同业合作,畅通煤矿企业销售渠道。矿业富集区的律师掌握煤矿企业的矿产资源销售信息;加工生产地区的律师了解生产加工厂商的需求信息,因此,加强律师事务所之间的合作,交流、沟通,互换信息,提供供需交易的法律意见,促成供需双方的交易,互利双赢,更大的发挥律师担任法律顾问的作用。 (四)帮助煤矿企业及时完善股东的工商登记,严格按照相关法律规定经营管理。陕北煤矿企业实际出资人往往在百人以上,按照由实际出资人推选代表为登记股东的模式,在《公司法》规定的限额内将绝大多数出资人登记为公司股东,未能依法在工商部门登记的,在股东名册中注明,由煤矿(公司)发给出资证明,避免实际出资股东因为是否登记为股东与公司的冲突。对于控制股东私自分配煤矿融资资金和长期不分配利润,个别控制股东在小股东围攻煤矿时,竟然认为“我们是大股东,我们说了算”的行为,作为煤矿企业的法律顾问,律师应适时组织顾问单位的控制股东,讲透讲明其中的违法性和可能承担的刑事责任,督促控制股东将煤矿融资资金归还煤矿,煤矿经营利润按章程或者约定及时分配股东,避免小股东群体上访、煤矿高级管理人员违法犯罪及由此引起企业瘫痪的可能,促进煤矿企业规范发展。 (五)加强与相关行业的合作,为煤矿企业提供规范开采的法律依据和技术依据。煤矿企业生产经营单位涉及《矿产资源法》、《煤炭法》、《环保法》、《劳动合同法》等等法律规定,但规范开采更多的是技术层面的要求。律师在法律的框架内,主动与相关职能部门和技术部门取得联系,了解贯彻执行法律的技术规范,就煤矿企业开采经营相关事项提出意见建议,促进煤矿企业合法、规范发展。 (六)研究煤矿企业的合法经营和流转程序课题,探索矿业权流转途径。 承包经营作为一种生产经营管理方式,普遍盛行于各行各业,并不发生主体变更,有利于促进生产力的发展。我国《矿产资源法》第6条第2款规定:“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”,国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第38条规定:“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营”,《探矿权采矿权转让管理办法》第15条规定,以承包方式擅自将采矿权转给他人采矿的,由县级以上人民政府……责令改正,没收违法所得,处10万元以下的罚款……”,禁止的是以承包方式变相转让采矿权的行为。煤矿企业与具有资质的承包人签订承包经营合同,约定承包人负责开采,采出产品归采矿权人处置,给付承包人一定报酬,或者承包人按采挖出来的原煤数量向煤矿企业交付承包费方式确定采矿权人与承包人之间的经济利益,未发生采矿权主体变更和采矿权转让。最高人民法院(2006)民一终字第25号调解书在调解神木县××村委会与××侵权纠纷一案中,即调解××村委会同意××煤矿由××经营至2013年,××承包期间享有自主经营权,××承包期满将××煤矿交还××村委会,肯定了承包经营的合法性。 矿业权的转让,《矿产资源法》第6条、《探矿权采矿权转让管理办法》第3条都规定了:“(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(二)已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。”对矿业权的转让设置了严格的条件,导致实践中采矿权人为了规避法律规定,采取股权转让或者企业整体资产转让变更企业控制权,这种转让仅仅涉及工商登记变更,采矿权主体仍为煤矿企业本身,属于采矿权转让还是股权转让?现行法律法规没有明确规定,实践中认识不一,各地法院判例也不一样,研究空间很大,需要我们进一步探索。最高院(2013)民二终字第(48)号判决书认定“陕西××矿业公司与北京××投资公司签订的《股份转让协议书》中涉及探矿权转让法律关系的约定成立但未生效,《股份转让协议书》除约定转让探矿权的内容外,还有关于股权转让的约定及合作开发建设的其他内容,已经开始履行,应认定合同成立并生效”,严格区分探矿权和股权转让,肯定股权转让协议的效力,为我们研究该类纠纷提供了依据。 结论 本文从陕北地区煤矿企业发展实际情况出发,针对煤矿企业矛盾成因和存在的法律问题、法律服务现状,进行深入的研究和分析,提出拓展思维,进一步提升法律服务的思考,以期对律师服务矿山企业提供借鉴。 参考文献 【1】曹乾 《矿业律师在地质矿产领域中的作用》 【2】张艳芳 《承包采矿任务是否属变相转让采矿权》 中国法制出版社2007 【3】张瑞雪 《能否以转让股权形式转让采矿权》 中国法制出版社2007 |
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