贾西津，清华大学公共管理学院副教授。研究方向为公民社会与治理，包括公民社会国际比较、公民参与、政府与社会关系等。出版《中国公民参与》、《第三次改革》等专著3部，合著1部，译著1部，发表论文数十篇。

　　为什么对话？

　　我国当前既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，一些地区出现群体性事件，环境问题成为引起群体性事件的新诱因。而观察几起事件的发生及演变，发现公共决策中不能充分体现民意是一个重要原因。我们想知道，民意在决策中特别是环保决策中应该起什么样的作用？当前的决策机制是否能很好地吸纳民意？存在哪些问题？应该如何推进？

　　对话人　　贾西津　　清华大学公共管理学院副教授
　　采访人　　中国环境报记者 黄婷婷

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　　焦点关注　　地方政府应如何看待民意
　　关键思路　　地方政府不是父母官，而是代理人，公共决策必须充分反映公民的意志

　　记者:随着经济的发展，公众的权利意识越来越高，参与公共事务的愿望越来越强烈。现代政府应该把民意表达放在什么样的位置？

　　贾西津:现在仍有一种观念，认为政府是百姓的父母官，这是不对的。在现代社会，政府不是父母官，而是代理人。政府不应该为民做主，而是体现公民做主。地方政府代表的是一个地区的利益，公共决策要由这个地区的公民需求决定。比如一个地区的重大决策，如果这一地区的公民都认为不合适，就是不恰当的。

　　记者:把您的观点具体到环境领域。假设一个地方要上一个工业项目，具有一定的环境风险。有些民众支持，因为觉得这个项目会带来更多的经济利益。但有的民众反对，因为宁愿经济条件差一些，也不想让潜在的环境风险影响身体健康。您如何看待这种民意冲突？对于地方政府来说，又来如何取舍？

　　贾西津:对于这种不同的意见，是完全正常和合理的。如果说地方人民是主人，政府只是代理者，那么有不同的偏好、多元的价值，有不同的声音，就是自然的，是真实的反应。所以决策本身就应该含有对话、协商、平衡的过程，体现多元价值。这是为什么民主决策往往时间更长、结果更复合，而不像单一价值的比如经济为先那样看起来更简单。发展归根结底是为了人的发展。GDP也好，其他指标也好，所有好的价值最后要体现公民选择的价值。多元价值的充分呈现，对话、平衡很重要。

　　记者:什么是真正的民意？是不是谁的声音高或者反映激烈就是民意，政府就要吸纳？

　　贾西津:声音大或者反映激烈，我们可以称为“众意”，但并不等同于民主机制产生的民意代表。对于政府决策而言，建立体现民意的民主性机制是必要的，比如公民的信息权、表达权、听证、制度性参与等；但并非谁声音高就听谁的。如果公共决策在制度上体现公共性、科学性、理性、法治性，恰恰会更有信心，不会被简单的激烈情绪所左右，形成“会哭的孩子有奶吃”的现象。

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　　焦点关注　　地方政府有时为何不能很好反映民意
　　关键思路　　目前地方政府的人事和资源配置机制不激励其直接面向公民

　　记者:当前，地方政府也在积极转型，从管理型向服务型转变，这是非常有意义的。但是一些地方政府在做重大决策的时候，仍然不能完全反映和尊重民意。这是为什么？

　　贾西津:当前，地方政府政绩考核仍是上级说了算，地方官员必然存在“眼睛向上”的现象。这就导致在做一个公共决策的时候，一些地方政府并不是真正从民众的需求出发，而是从上传下达的指标，比如GDP作为出发点。只有在出现群体性事件后，也就是上级领导重视之后，地方政府才把目光投入到公众身上。也就是说，地方政府对民意的吸纳不是直接的，而是通过上级政府折射而来，是间接的，好像喷泉的弧形。目前地方政府的人事和资源配置机制不激励其直接面向公民。

　　记者:一方面，受到制度等方面因素的影响，一些地方政府不愿意去考虑和吸纳民意；另一方面，是否有一些地方政府有这样的意愿，但是对民意理解不够或能力不足，导致无法在决策中充分体现民意？

　　贾西津:能力问题也存在，政府缺少对公民参与充分细致的认知。比如，面对两类不同的公众参与:一种是利益增进式参与；另一种是利益受损式参与。前者指有一种决策是大家愿意要争取的，比如建设绿地、地铁站，人们都希望可以离自己尽量近一些；另一种是大家都不喜欢的，比如建设化工项目、垃圾焚烧厂，人们都不希望与自己发生关系。这两种决策的参与特点就很不同。前一种在决定做出前关注人多，而一旦做出了，要求未被满足者很少去事后追究；后一种反之，事情没有发生的时候，人们不容易关注到，而一旦决定做出了，利益受损者却可能激烈反弹。

　　以厦门PX项目事件为例。这个项目过程经历了很多年，政府和企业前期投入了很多，但是在上马前，公众突然意识到环境影响，并出现了群体性事件。在这个时候，无论是坚持决策还是改变决策，政府和企业都要付出很大的成本。因此，地方政府对公共决策性质做更多认知，细化理解公众参与的特点，明白哪些需要实质性参与，不同程序的后果如何，对决策的公民参与会有帮助。　点击三
　　焦点关注　　现行公众参与机制存在的问题
　　关键思路　　存在表面性和滞后性特征

　　记者:现行的公众参与机制存在哪些问题？

　　贾西津:现行的公众参与机制，存在滞后性和表面性的特征。滞后性如前所述，在政绩考核的压力之下，地方政府的首要目标可能不具有公共性，一切都为GDP让路，而不考虑环境价值。这就导致可能在决策之后，公众的反应特别强烈，政府不得不改变这一决策。

　　而表面性是说，一些地方在决策过程中，在形式上尽量做得很华丽。比如确实找了一些专家论证，但是明明知道这些专家会替政府说话，基本没有反对的声音，这就丧失了可信性，甚至被认为是在作秀。比如确实召开了听证会，但最后变成了“听涨会”。

　　记者:群体性事件的发生，是不是与这两方面有很大的关系？如果不对这种公共参与机制加以改变，是否会影响地方政府的公信力，造成恶性循环？

　　贾西津:在公共决策过程中，如果公众意见仅仅发生在沟通环节，比如由于信息偏差、信息不对称造成矛盾，是比较容易化解的。但如果决策本身就不完全是公共利益出发、参与过程不是以民意表达为目标，而是政府既定一个结果，将专家意见和民意参与作为论证支持的手段，那么整个决策过程被扭曲，最后产生实质性的矛盾冲突，再化解就比较复杂了。作秀性的专家论证和民意参与，也收不到科学性和民主性决策的好处，只能说是自欺欺人。

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　　焦点关注　　国外如何保障公众参与
　　关键思路　　人民代表的参与非常重要。在一些小的行政区域，还可以采用公投

　　记者:在国外，公众是如何参与政府决策的？

　　贾西津:在英国、美国等国家，人民代表的参与是最重要的。一方面，议员机制发挥重要作用。议员是由公众选出的，职责就是代表民意决策。议员搭起公民意志和行政执行之间的桥梁。任何选民都可以跟议员沟通，议会通过立法、监督、质询行政权力，成为民意体现在政府决策之中的制度化机制。

　　另一方面，发达的社会组织也是公众的代言者。一个公共决策做出前，专业化的社会组织如果经过科学分析后有意见，就会去影响政府。这也是为什么在这些国家一个项目的上马特别难，可能要几个月甚至几年的时间。但是一旦上马了，就不会再有大的意见。而我国刚好是反过来，决策做出的时间很短，但做出后往往执行难，执行过程还容易引发社会矛盾和冲突。

　　记者:前不久有这样一个新闻，瑞士阿尔卑斯山脉深处有一个小镇，被发现拥有一座价值达12亿美元的金矿。但小镇居民经过公投，拒绝了加拿大开发商的开采要求，理由是保护环境和拒绝外来人口进入。有观点提出，我国一些地方也可以借鉴这样的做法，您同意吗？

　　贾西津:公投这种方式，是很多代议制民主国家还保留的直接民主方式，比如美国的“公民创制”(Citizen　Initiative)。这在美国、英国等国家非常普遍。比如在镇或者小的市，对于涉及重大公共利益的问题，还会采取这种方式。在这些国家，每年都有很多选举，所以选票不是一个小方块，而是一大页纸，有正反两面。比如总统大选年，选票正面投总统、议员和其他公共官员等一系列人，背面还有一系列地方性的问题，比如增加0.5％的地方税收用于环境整治，是同意还是反对。这些问题由社会组织或者达到一定数量的公民联名就可以提出，所有地区有投票权的公民可以直接对每个问题做出表决。公投的结果就直接作为决策，政府依此执行。

　　中国没有这样的传统，可是在非公共事物领域，比如超女、网络投票，不是也做得很好？公共决策有民主需求，我们完全可以做一些尝试，比如在社区范围，甚至乡镇层次。浙江温岭在公共预算中的直接民主决策、人大代表民主决策的创新，就是很好的实践。

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　　焦点关注　　如何完善公共决策机制
　　关键思路　　实现制度和方法上的创新

　　记者:我们现在已经知道民意对于地方政府的重要性，必须推进政府决策中的公众参与进程。对于这一点，您有什么样的建议和期待？

　　贾西津:最核心的一点，是政府自身民主性的增强，公共决策的民主化机制。政府要回应公民的意愿，而不是控制和管理。在体制方面，需要有更大创新。比如，改革现有的政绩考核体系，给地方政府更多自主性，开放选举的尝试，将人民代表大会的作用做实等。在现有体制下，进行制度上和方法上的创新，也是有很大意义的，一些地方已经开始了这样的实践。比如广东省、上海市、浙江省等地方，已经具备了较好的条件。

　　浙江省温岭市的“民主恳谈”是一个好的样本。新河镇最有代表性。他们经过多年的实践，在镇级增强人大代表对预算的表决权，比如细化财政预算说明、增长讨论时间、增加修订环节、赋予代表提预算修正案的权力等。另一个是泽国镇的公民直接决策，比如当年公共财政资金有一亿元，有50个公共项目都有需要，建设哪一个？民意代表对项目排序，最后排在最前的最优先投入。依次下来，直到一亿元资金安排完毕，避免了政府的任意决策。结果发现，公民的环境意识一点也不低于对经济发展的需求。

　　记者:除了制度上的创新，从技术层面来说，如何增强地方政府与公众沟通的能力？

　　贾西津:沟通本身需要技术和经验，我认为最关键的是互动性。我们现在比较重视信息的发布—宣传，这都是单向的，没有注重与公众的互动。当然有些地方已经注意到这个问题了，现在会采取公共论坛、圆桌对话、联席会等方式，这是值得鼓励的。

　　记者:曾经问过一些美国人，是否经常上官方网站看新闻，他们表示不会。那么假设如果地方政府要建设一个工业项目，会有一定的环境影响，政府应该如何保证信息能真正到达公众？

　　贾西津:国外的信息公开办法，不只强调政府部门给信息，还强调信息是易懂的、可及的、针对目标群体的。比如要上一个工业项目，要主动告诉附近的公众这一消息，主动告诉他们有哪些危害。

　　记者:政府与公众沟通的方式其实有很多，比如官方网站、新闻发布会、听证会等。可是从实践来看，这些渠道似乎都没有得到很好的利用。

　　贾西津:这个问题确实存在，目前的参与容易流于形式。以听证会为例，听证会的原本功能不是表决，而是听取利益受损方的理由。因为听证会的代表是组织方选择的，不具有任何民主性的意义，在很多国家法律是明确禁止听证投票表决的。我们现在把听证会误作为民主形式，以听证的表决结果作为民意支持，以致其变成“涨价会”、“论证会”。这都是对方法的误用、滥用。

　　记者:一些地方政府由于在决策上长期忽视民意，导致公信力下降。我们发现这样一个现象，在发生某个事件时，地方政府说一百句话，可能也不及一个小道消息的一句话让公众信服，谣言在这个时候很容易传播。这对政府以后的决策来说，造成不利的影响。如何提升政府的公信力？

　　贾西津:目前，中国公民意识的发展远远先于政府管理能力的提升。为什么存在这样一种现象，就是政府即便说了真话也不能得到公众的信任和支持？其实这关系到公共价值的形成。如果一个政府形成了公开、透明、诚实的文化，在信息方面一直是真实的，那么可能即便说了一次假话，也被公众相信了；但如果反之，公共文化不是遵循信息公开、充分、真实的价值，失去了公信力，即便有的话是真的，也不能使人相信。这种公开文化是需要长期的积淀、长久的努力才能形成的。

　　虽然在面对一些事件时，地方政府的公信力很低。但是抽象地看，政府的公信力是非常高的。各种调查一直显示，中国公民对国家和政府的信任在世界上都是高的，这种文化其实对政府改革和提高公开性是一种机会。中国处于社会转型期，改革的步伐与社会矛盾的累积在争时间，信息公开、真实开放、公民参与、提升决策民主性，有着迫切的需求。