苏文清，1962年生，陕西省府谷县人，中共党员，农学学士，工商管理硕士，管理学博士。现任内蒙古自治区人民政府驻北京办事处副主任，北京内蒙古企业商会常务副会长兼秘书长，中国稀土学会第4届理事会副理事长。曾被内蒙古党委宣传部等5部门评为2003年度内蒙古十大杰出财经新人物。著有《中国稀土产业经济分析与政策研究》等书。

　　为什么对话？

　　稀土是一种战略资源，但我国稀土行业长期存在资源过度开采、出口价格低廉、开采带来环境污染难以解决等问题。稀土问题已经引起了国家高度重视。近年来，国家密集采取了一系列措施，在提高稀土价格等方面取得了一些进展。但稀土污染、乱采滥伐等问题依然未能根治。现在的调控政策还有哪些不足之处？稀土产业如何才能实现可持续发展？

　　对话人　　苏文清　中国稀土学会第4届理事会副理事长
　　采访人　　中国环境报记者  李莹

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　　焦点关注 稀土滥采、盗采现象屡禁不绝的原因
　　关键思路 稀土作为国家战略产业定位不清晰

　　记者:近年来，国家对稀土行业发展高度重视，陆续出台了一系列政策措施，但稀土滥采、盗采现象依然没有杜绝，环境污染问题依然十分严重，稀土问题的根源在哪里？

　　苏文清:事实上，国家对稀土的重视不是今年才开始，已经有过三四次对稀土密集出台措施的过程。稀土价格过低，国家采取措施，稀土价格回升，但是过不了多久，稀土的价格再次下跌，国家再次采取措施。为什么会出现这样的反复过程？主要原因在于我们采取的措施不对路，没有把思想上的重视转化为有针对性、治本的综合政策措施。

　　要弄清稀土的问题，首先要看稀土产业的定位。稀土产业虽是小产业，但对其他产业尤其是高新技术产业具有重要的影响，对提升我国国力、军力至关重要。因此，我国应该将稀土视为国家的战略产业。稀土涉及的问题，需要站在国家层面思考。

　　我认为，目前，我国稀土产业的发展，没有清晰的战略意识，缺乏有针对性的战略目标、战略重点和战略措施，在市场经济体制下更多地采用计划经济体制管理方法，是其问题屡治不愈的主要原因。

　　具体而言，稀土产业管理存在的主要问题表现在以下几方面:

　　首先，多部门管理，权责不明。国土资源部管理稀土资源采矿权；工业和信息化部对冶炼分离企业等下发指令性生产计划；稀土出口配额和出口关税等由商务部和国家税务总局确定；环境保护部决定稀土企业的污染物排放标准。多头分别管理最终导致政策、措施协调统一性差，多方之间的利益博弈、交流沟通和理解上的差异使总揽全局的、高效的规章政策难以出台。目前，缺乏一个部门对稀土产业总负责、总牵头，制定长远、系统的管理措施。

　　其次，许多政策是针对当时具体情况制定的。就事论事的多，缺乏长远统筹考虑。政策的连续性差，且违反政策的成本较低，以罚代管的现象普遍，缺乏区别于其他部门的管理条例。

　　第三，对稀土的勘查储备工作重视不够，尚未建立必要的储备制度。自1990年以来，国家对稀土的普查及勘探工作开展较少，致使稀土储量家底不清，对外公布的数据混乱，安排开采计划时心中无数。

　　第四，中央和地方角度不同，出发点和利益取向不同，很难形成一个有效的整体，地方管理不到位，执法不严格。多年来，稀土开采和冶炼分离企业的兴起带动了地方经济的发展，大大增加了地方财政收入。可是，国家出台的一系列政策例如划定稀土矿产国家规划区等，旨在收回资源开采权和监管权，同时希望将开采、生产、销售、应用研发等产业流程转移到经济实力雄厚的央企经营。地方政府与中央政府没有达成利益共识，当前的措施与法规忽视了地方利益。“上有政策、下有对策”，地方政府存在抵触情绪，监管并不积极。

　　第五，缺乏一整套促进稀土产业可持续发展的规划，尤其缺乏对稀土下游高新技术产业的扶持。目前，稀土原材料价格的暴涨增加了下游企业的生产成本，对下游应用企业造成极大伤害，中小企业纷纷停产或倒闭。而稀土的发展关键在于应用技术的进步，对稀土产业链下游的扶持至关重要。

　　第六，我国对稀土产业的调控主要采取的是行政性约束政策，一些企业炒作有限的出口配额，非法配额转让现象严重。同时，行政分配出口配额增大了有关部门的权力，从而增加了权力寻租的风险。


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　　焦点关注 稀土出口配额如何管制
　　关键思路 运用市场机制，采取市场手段，按照公平、公正与效率原则

　　记者:您刚刚提到，许多政策的出台是针对当时具体情况制定的，就事论事的多，在这一问题上，您认为应该做哪些改进？

　　苏文清:要使稀土管理摆脱部门和地区的局限性，把稀土发展上升到国家整体利益和战略高度，出台《稀土矿产资源管理条例》十分必要。为什么要把稀土产业管理上升到法律层面？我们有沉痛教训。以钨矿为例，由于过度开采、严重浪费，我国从钨矿富有国变成了贫钨国家，需要进口钨矿。如果不改变现状，我国也会出现稀土资源短缺的状况。同时，稀土矿产资源率先单独立法，也可以为更多战略性小矿种的资源保护探索一条新路。

　　记者:如何建立稀土资源储备制度？

　　苏文清:由于近20年过度开采，按照现在的开采速度，一些重要的稀土元素将全面紧缺乃至资源枯竭。所以，要对稀土资源进行必要的储备。一方面，禁止一些探明储量的矿山的开采，特别是南方的一些重稀土矿。因为一旦开采，盗采、私挖现象将难以杜绝。另一方面，可以在低价时收购各级初级产品储存起来。国外很早就建立了稀土的储备制度。美国关停了很多本国的稀土矿，低价购买中国的稀土资源。日本、韩国推行政府、企业两级储备政策，囤积中国稀土产品。我国出台并实施稀土资源储备政策已刻不容缓。

　　记者:稀土出口配额管制的方法对夺回国际定价权、保护国内稀土资源等确实起到了立竿见影的效果。但这种简单的以行政手段控制资源的方式增大了权力寻租的风险，并引起了发达国家以违法世贸组织规则为借口的国际诉讼。如何改变这种状况？

　　苏文清:我觉得，出口配额分配环节应是改革的重点。应运用市场机制，采取市场手段，按照公平、公正与效率原则予以解决，改变目前存在的“跑配额”、倒卖配额等影响行业秩序和容易滋生腐败行为的状况。配额确定后，根据目前执行的配额申报条件和申报程序公开接受报名，让符合条件的企业采取公开竞标的形式来竞争配额。通过竞标，最后报价高的企业获得配额。配额的底价与最后成交价之差，作为稀土产业专项资金，支持稀土产业结构调整和产业升级。

　　可以把出口配额的数量与稀土元素结构结合起来，细化出口配额产品分类。对我国稀土资源中自然配分较高、利用率不高的单一稀土，如镧等，扩大配额比例或取消配额限制。对稀土资源中自然含量少、需求多而市场紧缺的单一稀土，如镝等，减少配额数量或禁止出口。对高附加值稀土产品的出口也应扩大出口配额比例。