位于湖南省南部资兴市境内的东江湖是一座水面达160平方公里的人工淡水湖泊，正常蓄水量达81.2亿立方米，占全国现实可利用淡水资源总量的1/136，相当于半个洞庭湖，被誉为"湘南洞庭"。

　　碧波万顷的东江湖不仅滋养了资兴人民，也是湖南省长株潭衡郴地区的"第二水源"。

　　近日，记者在资兴采访时了解到，在无私贡献了宝贵水资源之后，由于所在区域保护和发展之间的矛盾突出，东江湖流域生态环境面临着被破坏的危险，亟需通过建立生态补偿机制，推进流域环境治理。

　　东江湖保护现状如何？

　　东江湖保护中成绩与压力并存。一方面，湖水水体总体保持在国家地表水Ⅱ类标准；另一方面，所在区域保护与开发之间的矛盾突出，给湖水保护带来了严峻挑战。

　　东江湖位于湖南省湘江水系耒水支流的上游，是上世纪80年代初建设国家"六五"重点能源工程－－"东江水电站"拦河蓄水而形成的人工淡水湖泊。

　　东江湖水面开阔，蓄水量达81.2亿立方米，大于省内的五强溪、柘溪和凤滩3个水库的总量，相当于半个洞庭湖。其水质之好、储量之丰，为湖南省唯一，全国也不多见。

　　作为湖南省长株潭衡郴地区的第二水源，东江湖一直在为这一地区输送优质水，成为了湖南省最大的饮用水水源地。此外，东江湖还是湘江下游历年来防汛抗旱的"调节器"和缓解水污染的"稀释器"。

　　1990年以来，湘江流域共发生12次大洪水，尤其是在2006年"7·15"和2007年"8·19"等特大洪灾中，东江湖每次都拦蓄了大量洪水，为下游地区防洪争取了时间、减轻了灾害。

　　仅在2006年"7·15"洪灾中，东江湖就拦截洪水10.95亿立方米，有效保障了东江湖下游地区特别是长株潭城市群的汛期安全。

　　而在2003年、2007年和2009年的严重旱灾中，东江湖"慷慨"泄水抗旱，让湘江流域、特别是长株潭地区的严重旱情得到缓解。

　　近年来，东江湖更是成为湘江流域重要的补水水源地，仅2003年，东江湖就为湘江补水22.5亿立方米。

　　东江湖所在区域紧邻江西和广东两省，不仅是湘江的主要水源地，也是赣江、珠江的重要源头。保护好东江湖流域生态环境，不仅直接关系到湘江流域的水质环境和生态安全，也对赣南地区、珠三角经济区有着直接的影响。

　　近年来，在当地政府大力保护下，东江湖的生态系统、服务功能得到不断完善和增强。

　　据当地有关研究资料显示，2010年，东江湖库区水资源服务功能价值为196亿元。森林生态系统服务功能间接使用价值为130亿元，非使用价值为90亿元，3项合计库区生态系统服务功能价值为416亿元，成为湖南省的战略资源库。

　　为了保护这一湖碧水，多年来，当地政府坚持对东江湖实施了严格的保护措施。

　　2002年，湖南省人大常委会颁布实施了《湖南省东江湖水环境保护条例》，使东江湖成为全国首个专门立法保护的大型水库。通过积极争取，2012年8月，东江湖成功纳入了全国良好湖泊生态环境保护试点。

　　另外，资兴市也编制了《东江湖流域水环境保护规划》和《资兴市生态建设规划》，出台了《资兴市关于加强东江湖保护的决定》等制度。并通过划定国家、省级公益林、进行退耕还林，以及实施东江水库移民避险搬迁工程，有效减少了湖区人为污染。

　　记者在环保部门了解到，多年跟踪监测结果显示，东江湖水体水质总体保持在国家地表水Ⅱ类标准，其中一级保护区水质长期保持国家地表水Ⅰ类标准。

　　尽管如此，东江湖的保护与开发依然面临严峻的挑战。

　　记者在资兴采访时了解到，目前东兴湖区周边城镇生活污染、农村面源污染日趋严重；矿山历史遗留问题、生态破坏和水土流失问题对东江湖影响较大；内源污染如网箱养殖等导致局部水域有富营养化趋势；过度捕捞使得水生态系统受损，大库鱼群数量锐减，严重影响着湖泊的自净能力。

　　资兴市发改局一位负责人告诉记者，东江湖流域的群众为保护湖区生态，利益受到了损害，然而东江湖流域中下游各受益城市却一直未对东江湖的生态保护进行过补偿。

　　由于没有建立起生态补偿机制，东江湖区域保护与发展的矛盾日益突出。

　　据介绍，自2002年实施立法保护以来，资兴市由于矿产资源被禁止开发，70多万亩的经济林被划为公益林，区域旅游开发被限制，全市经济社会发展因此受到严重影响。

　　因建设东江水电站，生活在东江湖区的6多万多移民大多后靠居住在25度以上的山坡。随着东江湖近30年来水环境的影响，大多居住区变成了地质灾害点(近10年已发生12次较大地质灾害)，居住条件十分恶劣。

　　同时，因立法保护，区域内的矿产、林木、水产等经济产业或被取缔或被禁止或被限制，使得这些移民失去了主要的经济来源。而且受地域限制，其发展方式难以转变，发展空间受到限制。为了生存，一些毁林开荒、过度养殖、无序航运、无证开采等行为时有发生，给东江湖生态环境保护带来极大隐患。

　　记者了解到，目前东江湖生态环境形势严峻，亟需保护。但东江湖流域面积广，湖岸线长，污染源点多面广，环境保护与管理工作经费相对较高。据初步估算，东江湖生态保护和流域污染源治理约需18.98亿元。

　　资兴市有关负责人认为，建立生态补偿机制是东江湖环境保护的需要，也是东江湖流域广大群众的期望。

　　体制不畅，导致东江湖保护所需要的巨大投入受到财力的严重限制；投入不足，导致生态保护基础设施落后；也未建立起湖泊保护的长效机制。

　　尽管目前东江湖保护成效显著，但也存在不少隐患，面临着诸多的问题。这些问题能否得以有效解决，将直接影响着这一湖碧水的未来。

　　在采访中，记者了解到，目前东兴湖保护中主要存在三大问题。

　　首先是管理体制不畅，机构职能不全。

　　在立法层面，目前《湖南省东江湖水环境保护条例》及相关管理体制中没有明确省级政府及相关部门的保护职责，也没有出台具体的实施办法，导致存在职权不明、职责不清等问题。

　　另外，省级政府及湘江下游城市群财政相对宽裕却无保护责任，支持力度不够；东江湖所在县市有责任保护，但因财力有限，相对于东江湖保护所需巨大投入而言只能是杯水车薪。

　　在管理机构设置方面，虽然郴州市政府于2003年成立了专门的东江湖管理机构——东江湖水环境保护局(副处级)，并与资兴市环保局合署办公(两块牌子，一套人马)，行政上由资兴市代管，业务上由郴州市环保局授权管理。但没有上升到省一级管理的层次，甚至市一级管理都大打折扣，导致无论是管理权限、级别等都与东江湖的重要作用与战略地位极不相称。

　　更为重要的是，从长远来说，郴州市东江湖水环境保护很难履行统一监督管理、执法的职责，更无权到流域内的宜章、汝城、桂东3县进行执法和监督管理。监管上的不统一，在很大程度上影响了对整个东江湖流域的统一执法管理。

　　其次是投入存在巨大缺口，生态环境保护基础设施落后。

　　由于东江湖建于计划经济时期，当时没有把库区生态保护理念纳入东江湖移民工作，而是侧重于移民安置和开发，本着“少迁多靠”的移民理念和做法，把湖区的水面、湖周的土地、林业作为移民安置的生产生活资源进行配置。随着市场经济的发展和资源配置的社会化，许多问题开始显现出来。

　　“如保护与发展的矛盾日益突出，生活污染尤其是湖区周边城镇生活污染日趋严重、农村面源污染量大面广、网箱养殖污染、水上交通污染、旅游污染等对东江湖影响较大，都严重影响着湖泊的自净能力。”资兴市有关政府部门负责人告诉记者。

　　记者理解到，为保护好东江湖水资源，根据《东江湖水资源可持续发展和保护规划》和《东江湖周边环境治理工程总体规划》，仅目前急需实施的东江湖周边环境治理十大工程，初步预算投入的治理资金就需36.8亿元。对于当地来说这是一笔巨大的投入。

　　同时，由于未建立生态补偿机制，原《条例》规定从发电、旅游、供水等水资源开发利用收入中提取一定比例的资金，专项用于东江湖的保护和补偿也一直未落实。仅靠流域内市、县级财政投入，环境保护基础工程难以开展。

　　据介绍，千岛湖、大伙房水库是我国目前较为典型且开展生态补偿试点的湖泊。千岛湖每年水环境补偿资金达5亿元(其中，中央财政出3亿元，皖浙两省各出1亿元，以两省交界处水域为考核标准)；辽宁省政府已出台了《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》，每年安排1.5亿元，用于对包括大伙房水库上游3县在内的16个县(市、区)进行生态补偿。

　　相比之下，东江湖保护工作面临着生态补偿无着落、治理经费难筹措等尴尬。

　　三是保护的长效机制未建立起来，保护与发展矛盾突出。

　　为兴建和保护东江湖，资兴当地群众做出了巨大贡献，一半以上的后靠移民居住在坡度25度以上的山坡上，可开发资源少，土地贫瘠。

　　为了保持东江湖生态环境，东江湖流域大都被列为限制发展地区，东江湖一级保护区被列为禁止发展地区，第一产业发展受限，已经形成支柱产业的湖区网箱养殖必须退水上岸；生猪养殖、农家游、水果种植也限制发展。

　　另外，生态公益林补偿标准过低。资兴市东江湖周边有生态公益林40.48万亩，国家对公益林的补贴标准为每亩每年10元，远远低于每亩每年平均约100元的林业经营收入，公益林年平均收益仅占商品林的7％，每年差距达4388.24万元。

　　工业发展更是被严格禁止，湖区内经济价值约为上千亿元的矿产资源被禁止开发，而旅游开发则需要大投入，且周期长、门槛高，群众暂时难以从中收益。

　　由于在发展方面有很多限制，湖区移民群众生活水平的提高长期受到抑制。2010年资兴市关于《进一步加强环境保护的决定》下发之前，湖区群众与湖外农村人均收入相差2785元，2012年这一差距已拉大到3647元。

　　除了资兴之外，作为东江湖重要源头地的汝城县也面临着类似的情况。

　　汝城境内有沤江、浙水河、秀水河3条河流汇入东江湖，流域面积达1590平方公里，占全县总面积的66.2％，涉及18个乡镇30多万人口的生活用水。

　　为了保护东江湖流域生态环境，汝城县被列入了限制发展地区，矿产资源开发受控、工业产业发展受限。再加上新的支柱产业培植尚未成型，自身发展的能力受到很大影响，严重制约着全县经济社会的发展步伐。导致长期处于“吃饭财政”状态，用于民本民生、生态保护及各项事业的资金严重不足。

　　在制定生态补偿标准时，应该从生态保护发展战略价值的视角来审视；从近中期利益和长期发展利益的视角来考虑；从水资源保护方和受益方综合条件来确定。

　　要解决东兴湖保护中面临的问题，解决好当地发展与保护两者之间的关系，东兴湖所在的资兴市大力呼吁，建立生态补偿机制势在必行。

　　2011年，资兴市政协就联合相关职能部门、民主党派、专家学者和社会人士，就“东江湖流域生态环境保护”这一战略发展课题进行研究。

　　资兴市政协主席刘广明提交的关于“建立东江湖流域生态环境保护与补偿机制”的提案被列为了湖南省政协重点督办的提案。提案建议建立以政策补偿、资金补偿、食物补偿和项目补偿为主要内容的东江湖生态补偿机制。

　　在2012年全国两会期间，部分在湘全国政协委员提交联名提案呼吁，东江湖流域作为湘江流域的重要源头，应纳入国家湘江流域综合治理规划，并作为单独的生态补偿主体纳入湘江流域生态补偿范围，确保水环境和生态安全。

　　资兴市也组织人员开展了《东江水库生态补偿机制与政策》研究。

　　研究指出，资兴东江库区的水生态系统和森林生态系统每年能产生416亿元的服务功能价值。当地政府和库区居民保护和建设库区生态环境投入的成本大约为每年9亿元，库区政府与居民发展机会成本损失大约为年均20亿元。

　　从经济的角度看，这意味着资兴市以年均投入29亿元的代价，为湖南全省和华中、华南地区换取了416亿元的收益。

　　“所以在制定生态补偿标准时，应该从生态保护发展战略价值的视角来审视；从近中期利益和长期发展利益的视角来考虑；从水资源保护方和受益方综合条件来确定。”参与调查研究的一位专家这样表示。

　　这位专家解释说，第一，从国家饮用水安全和生态安全角度考虑，东江库区一湖清水在目前饮用水资源稀缺、河流水质下降的状况下，加大对其保护的力度、提高对其补偿的金额，不仅具有重大的发展战略意义，关系1500多万人的饮用水安全与社会的和谐稳定，同时还具有巨大的经济效益和生态效益。

　　第二，从资兴市和东江库区水源生态保护方的角度考虑，生态保护方为生态保护承担着直接成本和间接成本，由此产生的合理收益及要求成本回收是实现库区可持续性发展的前提。所以将库区生态保护总成本作为生态补偿标准就是一种必然要求，尤其是近中期应该考虑的首先标准。

　　第三，站在水源受益方立场上，生态补偿标准应充分考虑水源受益方的支付能力，水源受益地区的社会经济发展实际，通过条件价值评估法可以获得受益方对生态补偿的认知度和最大支付意愿，为生态补偿标准的确定提供参考。

　　记者在通过多方面采访，了解到东江湖流域相关政府部门渴望尽快开展生态补偿的期盼，并希望国家提供政策、财政、技术等多方面的积极支持。

　　在政策支持方面，当地政府建议把东江湖流域纳入到国家级生态环境补偿试点，按照“谁受益、谁补偿”的原则，探索下游向上游补偿的机制和政策措施，建立东江湖保护基金，给予东江湖周边群众生态补偿。

　　另外，资兴市政府希望能被纳入南岭山地森林及生物多样性主体功能区。

　　资兴市是国家林业重点县市，森林蓄积量达1039万立方米，森林覆盖率为69.2％。但在国家主体功能区划中，东江湖流域内与资兴市接壤的桂东、宜章、汝城3县均列入了南岭山地森林生态及生物多样性功能区，但资兴市(也包括东江湖整个湖区)不在其列。因此，建议将资兴市纳入南岭山地森林及生物多样性主体功能区。

　　资兴市政府还认为，东江湖位于湘江流域的上游，既是湘江的重要源头，也是湘江流域重金属污染防治体系的重要组成部分。其整治效果好坏、水质优劣对于湘江下游长株潭段水质具有重大的影响。

　　因此，控制好上游水质污染，将东江湖保护作为湘江流域国家水专项的重点，对于加强湘江流域污染防治具有重要作用。

　　而在财政支持方面，希望能加强纵向补偿，即中央财政转移支付。对东江湖重要的生态区域或生态要素(国家生态公益林)实施国家购买，建立东江湖流域经济发展、农民生活水平提高和社会经济可持续发展的长效投入机制。

　　此外，还希望湖南省政府财政能给予东江湖生态专项补偿，建立东江湖保护与生态补偿基金，纳入省财政年度财政预算。同时加强横向补偿，即由下游受益城市向东江湖流域内3县1市进行补偿。

　　在技术支持方面，希望国家能支持成立东江湖生态保护工程技术中心，形成权威科研单位、行业龙头企业和地方政府共同参与湖泊保护的新模式，把东江湖建成国家湖泊政策研究和技术创新基地。

　　一位专家还对记者表示，希望郴州市东江湖水环境保护局升级或升格，以便在流域内实行统一管理，以加大东江湖的保护力度。