宁清同:生态权视野下的《环境保护法》修改(三)
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而形成的有机整体，正是在这种生态系统的和有序平衡和良性循环中，即在生物之间以及生物与其环境之间的相互作用、影响、依赖中，人赖以生存的那些生物才得以永续繁衍，无机物才得以有效利用，因此也只有基于生态系统的有序平衡和良性循环，人才能实现对自然资源尤其是可再生资源的永续利用，人类才能实现可持续发展。所以，生态利益不仅包含了环境权所保护的环境利益，还体现和保障了环境权所无法包容的人在生态系统上的利益，如优化和改善生态系统的需要、保护生态系统有序平衡和良性循环的需要，生态利益尤其突出了人类可持续发展、永续利用生态资源等根本利益。 三、《环境保护法》转型《生态法》 全国人大常委会于1979年9月通过了《环境保护法（试行）》，1989年12月又正式颁布实施了《环境保护法》，该法设六章、47条。《环境保护法》实施至今已经20多年，理论和实践界对修改此法的必要性都有强烈的认同，但是围绕如何修改却是见仁见智，笔者赞成将《环境保护法》进行全面、系统的修订，并更名为《生态法》。 [23] 刘天齐.环境保护通论[M].北京:中国环境科学出版社,1997:1. [24] 汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2011(2):3. 944 可持续发展·环境保护·防灾减灾 1、《环境保护法》走向《生态法》的应然性 首先，《生态法》具有更加成熟的理论基础。生态法的理论基础包括生态学、生态经济学，生态伦理学、生态法哲学等。[25]仅以自然科学基础为例，传统环境法的自然科学基础是现代环境科学理论，它是研究人类与环境之间相互关系的科学，其研究内容包括环境的演变、人类与环境的相互影响、环境污染综合防治的技术措施和管理方法等，它以解决人为因素所造成的环境问题（次生环境问题）为核心任务，以防治污染为基本目标。[26]由此就决定了环境法的根本使命在于保护环境，预防和治理环境污染。生态法的自然科学基础是现代生态学理论，它以生态系统为研究对象，主要研究生物与生物之间、生物与环境之间的相互联系、相互影响、相互作用、相互依赖关系及其规律，它将人作为生态系统的一分子，和其他生物居于同等地位，它以维持和改善生态系统有序平衡和良性循环为根本使命。因此，以生态学为科学基础的生态法不仅要解决公害和污染等环境问题，还要解决生物多样性保护、人与环境及其他生物之间的物质循环即自然资源资源利用、自然保护区和湿地等生态功能区保护等关乎生态系统有序平衡和良性循环的问题，它在赋予人们生态权的同时，还要求人们遵守各种生态规律即履行生态义务。由此不难说明，生态法的理论基础更具科学性。 其次，《生态法》可以形成更加合理的法律体系。《环境法》或《环境保护法》在逻辑上的立法重点只能是保护环境，即防治污染和公害，而对保护和促进生态系统的有序平衡和良性循环、自然资源的开发与保护却不能得到足够重视和相应的位置，即便如环境资源法、环境与资源保护法一样在名称上纳入了自然资源保护，但那只是环境保护法与自然资源保护法的简单相加，二者并没有也不可能形成合乎逻辑规则的法律体系。反观《生态法》，它以生态系统为客体，以人们在享用、开发、保护和改善生态系统过程中发生的社会关系为调整对象，而生态系统就是由生物与生物之间、生物与其环境之间的相互影响、作用、依赖和联系而形成的有机整体，环境、自然资源、野生动植物等都是生态系统的组成部分，故《生态法》在逻辑上当然地涵盖了环境保护法、自然资源法、野生动植物保护法、生物多样性保护法等环境法所难以接纳的内容，而且它以生态权为基础、生态系统为对象、生态规律为依托，形成了统一的法律体系。国内不少学者指出，生态法是一个综合性概念，它涵盖了传统的环境法以及后来的自然资源法、国土法以及其他法律部门中的生态规范。[27]在生态法中，最能体现生态法特色而传统环境法又不能包容的内容是生态系统和生态要素的保护法，如自然保护区法、生物多样性法、野生动植物保护法等。“生态法学的提出有其客观的基础和重大的学术及及实践意义。环境、资源、国土资源是相关的概念，……遵循着共同的生态规律。围绕生态因子的开发、利用、保护、管理和改善所形成的社会关系因而具有相似的性质，从而确立了相类同的调整对象。”[28] 再次，《生态法》是环境资源法历史发展的必然产物。现代环境资源法始于工业社会，尤其是19世纪以后，“城市化的进程使生活环境卫生成为当时环境立法的主要控制对象”，当时“除了污染控制立法之外，各国国内和国际有关环境立法的目的主要是保护经济性自然资源”，20世纪初至20世纪中，“以控制环境污染为中心的环境立法开始在发达国家制定”，但20世纪70年代开始，环境资源立法全方位展开，特别是“自然保护立法从自然资源开发利用中独立出来，……从注重对污染的末端控制转变到对资源利用的全过程管理”，“环境法律的对策已将焦点放到了鼓励预防和环境退化以及促进物质循环等方面”。[29]考察环境资源法的历史不难发现，早期立法的主要任务就是防止工业污染，其法律体系也围绕污染防治而展开，故通称为“环境法”、“环境保护法”甚至是“污染防治法”，20世纪70年代以后，为了真正实现《人类环境宣言》提出的可持续发展目标，各国开始重视自然资源保护、污染预防、促进生态系统的物质循环、生物多样性保护等方面的立法，这些法律已经超出“环境法”概念的承载能力，因而有些国家在《环境法》另外构建了自然资源保护法体系，我国在立法上虽然仍为“环境保护法”，但学科、专业和法律部门的名称已经悄然改为“环境与资源保护法”，俄罗斯等国则直接启用了“生态法”。由此可见，“生态法”概念并非某些学者凭空臆想出来的，而是环境资源法的历史发展使然，它反映了环境资源法在当代社会的时代特点，也代表了其发展方向。 最后，《生态法》具有更加合理的权利基础。一个独立的法律部门应当具有自己的权利基础和 [25] 曹明德.生态法的理论基础[J].法学研究,2002（5）:98~107. [26] 转引自:周珂.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2007:43. [27] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002:27. [28] 陈茂云,马骧聪.生态法学[M].西安:陕西人民教育出版社,2000:42. [29] 汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2011(2):39~42. 945 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 核心，生态权就是生态法的基础和核心。《环境法》或《环境保护法》的权利基础自然是环境权，但是，如前所述，以环境权为基础的《环境法》或《环境保护法》，首先，它不能全面反映人对自然之需求，即有些权利无法得到合理的体现，如保护和促进生态系统良性循环的权利、保护生物多样性的权利等，因为这些权利只能基于生态系统而存在；其次，它难以要求人们在行使对自然之权利时遵守所有的自然规律，从而将权利有效地约束在合理范围内，因为生态规律仅存在于生态系统而非环境，且环境权仍然将人置于中心地位。笔者以为，无论是从内涵、外延、客体还是内容、理论基础、价值目标等各个方面分析，生态权都是人们对自然享有之权利的最好概括。 有人提出，《环境法》是“国际上的通用称呼”，尤其在发达国家，我国已经沿用习惯，因此没有必要更改。[30]其实不然，《环境法》并非国际一致的称谓，甚至在发达国家亦非如此，即使已经习惯和通用，只要有其必要性和合理性，也是可以更改的。韩国虽于1990年制定了《环境政策基本法》，但该法仅为污染和公害防治领域的基本法，韩国另有《自然环境保全法》，其统一的生态环境基本法尚待出台；墨西哥颁布的相关立法为《生态平衡和环境保护基本法》；美国的综合性环境基本法就包括《国家环境政策法》、《资源保护和回收法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》；日本也是《环境基本法》和《自然环境保护法》并行；联邦德国尚没有制定环境基本法；新西兰于1990年通过的《资源管理法》是其环境资源的基本法。[31]在俄罗斯，“无论作为一个法的部门的名称，还作为一个法律学科部门的名称或是一门法学课程的名称”，生态法都得到了广泛应用，已经“全面取代了环境法、环境保护法、自然保护法、自然环境保护法等名词”，并且“都得到了俄罗斯联邦官方和学术界的普遍认可，同时也逐渐为外国环境法学界和国际环境法学界所接受。”[32] 即使在那些制定了《环境法》或《环境基本法》的国家，其《环境法》大多也不是作为整个生态环境领域的基本法，而只是污染和公害防治领域的基本法，如前所述，这些国家往往同时还平行制定了类似《自然环境保护法》之类的基本法。如加拿大1999年《环境保护法》共356条，基本内容就是公众参与（32条）、污染预防（8条）、有毒物质控制（40条）、生物工艺学产生的生命体（12条）、污染控制和废物管理（77条）、环境紧急事件（13条）、实施（97条）、杂项（31条），最新进展主要体现在水和大气保护、有毒物质管理、公众参与、环境事故的预防和处理、法律实施。[33]日本的环境基本法也大体如此，前身就是《公害对策基本法》，该法共3章44条，主要内容包括环境保护的目的（第4条），政府、企业和个人在环境保护中的作用与责任（第6-9条），实现环境保护目的的执行措施（第10-20条），鼓励环境科学研究、加强环境监测队伍建设、环境信息公开、鼓励非政府组织的活动等（第25-29条），其解决国内环境问题的立法重点在于城市生活垃圾、汽车尾气等。[34]可见，国外流行的《环境法》并非我们想要制定的包括污染防治、自然资源保护、生态系统保护等全部内容的、统一的生态环境基本法。 2、以生态权为核心构建我国《生态法》体系 笔者认为，生态法是调整人们在享用、开发、保护和改善生态系统过程中发生的社会关系的法律规范体系，而人们享用、开发、保护和改善生态系统须以生态权为基础、遵守生态规律为前提。因为，人们享用、开发、保护和改善生态系统乃是应然之权利，也是人们生存和发展所不可或缺的基本权利，法律应当予以反映和保障，而人们行使生态权之生态行为又要受到生态规律的制约，即人们享有生态权的同时也承担着各种生态义务。所以，人们在享用、开发、保护和改善生态系统过程中所发生的社会关系必然以生态权利和相应的生态义务为基本内容，整个生态法都将以生态权利和义务为主轴而展开，包括立法的基本原则、政府的生态管理、各项具体的生态法律制度、违反生态义务的法律责任、生态公益诉讼和生态损害赔偿等等，总之生态法应当以生态权为核心构建独立、科学的法律体系。 有学者已经提出了《生态法》的基本框架，整体上分总则和分则，总则部分主要包括生态法基本原则、基本权利和义务、管理体制等；分则部分应当增加或强调部门间协作制度、生态补偿制度、生态功能区制度、生态风险评价和管理制度、生态环境整治恢复制度，以及环境公益诉讼制度、生态损害赔偿、生态犯罪等。[35] [30] 杜万平.解读生态法学[J].暨南学报(哲学社会科学版),2007(3):84~89. [31] 肖剑鸣,欧阳光明.比较环境法专论{M}.北京:中国环境科学出版社,2004:108~131. [32] 王树义.论俄罗斯生态法的概念[J].法学评论,2001(3):103~111. [33] 韩德培.环境资源法论丛(1).北京:法律出版社,2001:238~239. [34] 肖剑鸣,欧阳光明.比较环境法专论{M}.北京:中国环境科学出版社,2004:126~127. [35] 蔡守秋,吴贤静.生态法:修改《环境保护法》的新视角[J].福建政法管理干部学院学报,2008(4):32~36. 946 可持续发展·环境保护·防灾减灾 笔者愚见，《生态法》的结构可采用篇章模式，共设总则和分则二篇。总则主要由以下部分组成：第一章为基本原则，规定适用范围、调整对象以及可持续发展、尊重生态规律、预防治理和改善相结合、公众参与等原则；第二章为生态权，明确生态权主体，以及各项基本权利和相应义务；第三章为生态管理体制，明确主管部门及其权力、职责和分工协作；第四章为生态质量标准，确立各项基本的生态质量标准及其监督管理制度；第五章为生态风险评价及其管理，规定评价的程序、标准和管理制度。分则主要由以下部分组成：第六章为生态保护，规定防治污染和公害的基本制度；第七章为生态开发，明确在开发利用生态资源中的基本要求；第八章为生态改善，规定生态系统的治理、恢复和完善制度以及生态补偿制度、生态收益的转让制度；第九章为生态功能区，规定自然保护区、森林、湿地、草原、海洋特定区域的保护制度；第十章为生态能源，明确鼓励发展清洁能源的基本制度；第十一章为生态建筑，规定建设工程的生态要求；第十二章为生态产业，提出鼓励发展生态产业的基本措施，如生态农业、循环经济、垃圾产业等；第十三章为生态公益诉讼，明确原告范围、起诉条件、基本程序等；第十四章为生态法律责任，规定行政处罚、损害赔偿和生态犯罪等；第十五章为附则。 3、以生态权为指导完善《生态法》以外的生态法律 生态法是一个综合性的法律部门和法律体系，包含的法律法规十分庞杂，《环境保护法》转型为《生态法》，这只是基本法的完善，为了成功地构建统一、完整的生态法体系，还需要在生态权的指导下，并依据《生态法》的基本原则、基本制度，对相关的其他法律法规进行相应的修改。 首要任务应当是以宪法修正案的形式，在我国宪法中明确规定自然人、国家等主体享有生态权。生态权是人类及其个体生存和发展的前提，因而当属人的基本权利，在一个法治完善的国家理应在宪法中明确规定之，以将其上升为一项基本权利。有学者统计，“目前已有53个国家在宪法中确认了”生态权的内容，美国联邦宪法未能通过相关规定但很多州宪法规定了类似内容。[36]尽管在权利的称谓上尚有争议。 此外，在生态环境领域我国制定了大量的单行法，它们原是基于《环境保护法》而制定的，既然《环境保护法》 |
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