哈丽努.哈力木拉提:我国风能开发利用法律制度研究(二)
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前我国总量目标的上下游工程，正是如此我国的《可再能源法》的第二章就仔细的对“资源调查”和“发展规划”做出了具体规定，以便这两个制度与总量目标相互联系。 《可再生能源法》第七条规定“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标报国务院批准后执行并予公布。”“国务院能源主 ① 任东明：《关于建立我国可再生能源发展总量目标制度若干问题探讨》，载《中国能源》2005年第4期。 ② 薛荣婵：《我国风力发电法律促进机制研究》， 西南政法大学硕士学位论文，2010年。 863 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标并予公布。”这些法律法规都体现了总量目标制度的重要性，是以后制定总量目标制度中必须引用的重要的法律依据。 （二）总量目标制度运行中存在的问题 总量制度是《可再生能源法》的首要制度，也是我国风能开发利用的意志重要制度。因此在发展风能的过程中制定强制性的风电发电的总量目标，就是为了可以明确我国以后几年里风电的市场需求、发展方向和政府支持、引导投资的作用。因此这一重要的制度的制定必须要有科学的依据和事实，并且要符合我国的国庆。但是目前我们国家在实施总量目标制度时候，却还是存在许多问题。 1、总目标的制定似乎不具有前瞻性 2007年发改委发布的《可再生能源中长期规划》规定：“到2010年全国风电总装机容量达到500万千瓦。”① 但是，我国的风电发展速度太快了，早已超过了这个目标，于是发改委又在2008年发布了《可再生能源展“十一五”规划》将《可再生能源中长期规划》中规定的总量目标调高了，改为“到2011风电总装机容量达到1000万千瓦”②但是2012年3月中国可再生能源学会风能专业委员会正式公布的《2011年中国风电装机容量统计》最新数据显示：2011年中国（不包括台湾地区）新增安装风电机组11409台装机容量17630.9万千瓦，累计安装风电机组45894台装机容量62364.2MW，年增长39.4%。③ 按这个速度下去的话，预计到了2015年，我国的风电装机将达1亿千瓦，而且年发电量也会相应增高，可能会达到1900亿千瓦时。占全国发电量比重将超3%，这就有可能又提前完成了我们“十二五”规划中可能出现的目标总量。《可再生能源法》颁布后，我国风电产业发展迅猛。因此可能有关的形势估计不足，就导致了我们提前完成了很多总量目标。但是这也不是主要的原因，在这个问题上，一个最最重要的原因就是我国在“十一五”“中长期规划”中的总量目标的制定，都是没有建立在一个准确的、科学的、资源调查的基础上的，因此出现这样的变动。就导致了总量目标制度看似不严谨，这就损害了总量目标制度的权威性，从而影响了其在风电产业中的应发挥的作用。 2、“资源调查”不准确 应该说“资源调查”是制定总量目标的前提，没有准确、权威、科学的资源调查是很难制定合适的资源的总量目标的。而目前我国国内的风能资源调查，主要是由各级气象部门来组织并实施的。截止目前气象部门一共组织了四次全国风能资源调查工作，目前第四次全国风能资源详细调查和评估工作已经圆满结束，并报告了相应的成果。但在风能资源的详查方面，我们国家的一些措施可能还存在不少问题，首先就是我们不够重视资源详细调查在风能资源的开发和风电产业的发展中的重要性。在我国风电超级速度发展的背景下，很多项目的实施，都还是根据一些旧的气象观测数据。并没有进行科学的观测和统计，这样就导致了这些项目建立后发不出之前锁定的总量目标电量。其次，在风能资源专业观、风能资源综合评价、风能资源数据库建设等许多方面都还不够完善，都没有出台一个能够协调这些问题的实施办法。最后要说的是，我们国家制定总量目标是以风电的装机容量为衡量标准的，而从来没有考虑他实际的发电量。盲目的追求装机容量，而不以实际的发电量作为预测，就是我国粗放经济的又以体现，也使很多地区都盲目的建设风电场，不断提高装机容量，甚至以此作为支柱产业，比如：据预测整个东北地区可开发风电潜力超过了3000万千瓦，自从当地的政府意识到发展风电对经济的拉动作用，以及国家的一些积极的支持措施，当地几乎所有的，能发展风电的地方，都开始在积极审批风电项目，甚至变成了“那里有风哪里就有风电场”的现象。但是并不是所有的地方都适合建场，风电不仅要产，更要输送，没有电网，再多的电也不能用到现实中区，于是“上网难，送电难”的新问题就出现了，而且这个现象已经相当严重，粗略估算目前想东北这样盲目建场的省份还不少，由此导致了我国现在有1/3的风电装机并网项目处于空转状态。④ 所以这些问题也就要求我们国家在发展风电的过程中，要协调好总量目标制度，完善资源调查的相关措施，把风电产业规划、电网建设等各方面都一同发展，在总量目标制度合理的情况下，可以实施电力的配额制度，强制要求电网要输送一定配额的风电，以便达到不浪费能源的目标。 （三）总量目标制度的完善 ① 《可再生能源中长期发展规划（2007）》中国能源网：http://www.china5e.com/，最后访问日期2012年3月15日。 ② 《可再生能源“十一五”规划（2008）》中国能源网：http://www.china5e.com/，最后访问日期2012年3月15日。 ③ 中国风能协会：http://www.cwea.org.cn/download/display_info.asp?cid=9&sid=&id=44，最后访问日期2012年4月1日。 ④ “中国风电开发盲目无序 1/3风电能力闲置”参见网易网，网页地址：http://news.163.com/10/0105/5S8PDDFI0001124J.html，最后访问日期2012年3月15日。 864 可持续发展·环境保护·防灾减灾 电力配额政策目前最具代表性的是可再生能源配额制（RPS①）。它是指以法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定，通俗的说就是国家强制规定电力供应商每年向消费者所提供的电力中，必须要有一定的比例的可再生能源的电力（本文中的可再生能源电力只指风能）。这个制度必须通过法律的规定来加以强制，使其具有一定强制性，和总量目标制度相辅相成。风电配额制的目标机制是非常灵活的，除了可以以可再生能源的发电比例作为目标之外，还可以选择可再生能源的发展速度作为一个目标，甚至还可以在一定的时间段内，确定一个准确的总量目标。目前因为市场的空间有限，我们的风电产业还无法与常规能源进行竞争，完全取代传统能源，但是我们可以采取强制性的手段，给风电等可再生能源一个保证性的配额比例。以这个作为风电发展的市场空间。然后在加紧解决风电的价格问题和并网问题，以促进风电的并网，使其发挥应有的经济作用。为风电的发展给予法律的保障。 目前国内的可再生能源中以风电发展最快，2005-2009年新增装机容量连续4年翻倍，但2011年新增装机容量则下滑了6.85%。其中重要原因是风电事故以及上网难等问题，导致政府收紧了项目审批。而这样的结果会导致大量的风电闲置，浪费社会资源，由于风电上不了网，去年光风电就浪费了100亿度电。而国家电网中引入电力配额制将进一步体现了政府对可再生能源的政策调整即为了平衡地区间发展避免浪费提高使用效率。② 在这个问题上，本人认为我国必须尽快的制定风电配额制度。在在符合我国国情的情况下，要适当的借鉴国外在该制度实施方面的一些好的经验。首先，可以丹麦为例，制定“绿色证书制度”。绿色证书制度是指，当可再生能源生产商每生产一度绿色电（就是可再生能源电力）就可以获得一份相应的绿色认证。③它可以起到利用市场手段平衡地区之间发展风电的资源和资金差异的作用。对于绿色证书制度政府可以制定他的定价，还有他的电力配授范围等一些具体的数据。要根据各种新能源的可再生系数、环境影响系数、技术成熟度和投资成本，来确定绿色证书配授比例。第二，强制性的规定能源供应商和消费者在能源生产和能源的消费过程中必须达到一定绿色证书。第三，积极推进风电配额的交易。可以允许金融机构介入，使绿色证书成为金融产品。对那些完不成绿色证书配额的企业和消费者进行必要的惩罚。 我国目前的电力体制中输电企业和供电企业基本上是国家电网和南方电网这两家电网公司，这两家企业目前就垄断经营着。这样的市场结构是相对单一的，但是目前各地区因为现实的需要，在发电环节已初步形成多元化市场竞争格局。有数据显示：截至2011年底全国有6000千瓦及以上各类发电企4500余家；中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国国电集团公司等中央直属的5个发电集团装机容量约占全国总装机容量的44.90%。国家开发投资公司、神华集团有限任公司、中国长江三峡工程开发总公司等其他6家中央发电企业装机容量约占50%。地方国有发电企业中规模较大的粤电、浙能、鲁能等17家企业装机容量约占30%。其他地方发电企业装机容量约占26.20%。民营和外资发电企业装机容量约占10%④。 我国的风力发电已经有了一个比较好的发展势头，因此我们要完善制度，所以就要在原有的有效的制度基础上，制定更多有利的制度来保证风电产业的健康良好发展。我国制定风电的配额制就是为了保证总量目标制度能够稳定的、有规律的实现，两者是总分的关系。“可再生能源十二五规划”如果能够制定出风电配额制，并且把绿色证书交易系统建立起来，那么我们总量目标制度也就不会出现那种产出和利用不搭的尴尬局面了。 三、风电价格制度及费用补偿制度 （一）风电价格制度的概述及立法体现 1、上网电价制度与风电特许招标制度 我国现行的风电价格制度包括了分类上网电价制度和风电特许权招标两类。分类上网制度实际上就是指根据采用的风力发电的社会平均成本，分门别类地制定相应的上网电价，并向社会公布。对于风电而言：主要是指在某一时期根据不同地区的资源状况以及开发成本等因素，而确定的不同地区的上网电价不用的制度。分类电价制度是不同于以往的“一事一议”的项目审核电价的。而是相对 ① Renewable Portfolio Standard. ② “我国十二五将实施可再生能源配额制”，参见新浪网，网页地址：http://news.sina.com.cn/c/2012-04-16/022924276333.html/，最后访问日期2012年4月18日。 ③ 王云：《我国可再生能源发展的障碍分析及政策选择》，载《经济问题》2007年第6期。 ④ 付珊璐：《我国可再生能源发电配额制和强制上网的互补发展模式研究》，浙江工业大学学位论文，2008年。 865 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 稳定、减少审批程序的类别电价。 实施分类电价制度有重要的意义，目的就是为了减少项目审批程序，降低项目开发过程中的各项发电成本和保证市场主体在不同地区、不同时段、不同资源条件下开发利用风能时所获得的回报大体相同、以便于限制各市场主体不正当的竞争。2009年7月发改委发布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》①，通知中规定：“分资源区制定陆上风电标杆上网电价”。按风能资源状况和工程建设条件决定将全国分为四类风能资源区，相应制定风电标杆上网电价。该通知这四类资源区风电标杆电价水平分别为每千瓦时0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。通知还规定：“今后新建陆上风电项目这一政策正是对分类电价制度的最好执行。，统一执行所在风能资源区的风电标杆上网电价。”规定中的 风电特许权招标是我国风电领域的特有制度，也是我国目前重要的风电定价机制。与英国之前实施的《非化石燃料公约》（NFFO）制度相似的是都使用了实行招标的风电项目中确定的价格作为上网电价。根据国家发改委统计，自从2003年我国实施风电特许权招标后，已完成了5批特许权项目的招标与投标工作。通过风电特许权招标方式已经确定了400余万的风电项目工程。现又已开始第2批海上风电特许的招标工作。截止到2011年底全国风电装机容量将超过4500万千瓦，通过招标方增加的风电装机容量占总装机容量的近80%。由此不难看出风电特许权招标对我国风能发展的重要性。 2、上网电价制度的立法体现 《可再生能源法》中第十九条第一款规定：“可再生能源发电项目的上网电价由国院价格主管部门，根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于进行可再生能源开发利用和经济合理的原则确定。并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”这一条款对分类上网电价制度做出了比较详细的规定。第十九条第二款规定：“依照本法第十三条第三款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价按照中标确定的价格执行；但是不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。”本条款规定也是风电特许权招标的一项法律依据。《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》是2006年1月出台的《可生能源法》实施细则之一，其中第六条规定：“风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按招标形成的价格确定。”这几款规定就是对上网电价制度的基本规定，也是完善费用补偿需重点解读的主要法条。 制约风电商业化开发利用及其发展的主要因素是上网电价。而在当前的发展阶段，风能的发电成本要远远高于常规能源发电成本。因此，风电还不能与常规电力能源直接竞价上网。更况且不同的资源条件和建设条件等因素都会影响。因此只有实行分类电价制度，才能从根本上平衡各市场主体的的经济利益的差异。才能合理地促进不同技术的发展，激励风电投资，积极开发和利用风电。与此同时，相对稳定的类 |
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