蔡守秋:从斯德哥尔摩到北京：四十年环境法历程回顾∗(二)
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地、厉行节约、反对浪费等内容。这些规定，明确了环境保护的范围、内容和任务，为强化和健全环境政策提供了宪法依据。《环境保护法(试行)》颁布后，我国先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）和《草原法》（1985年）、《矿产资源法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等污染防治和自然资源保护方面的法律、法规和规章。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《环境保护法》，是对《环境保护法(试行)》的修改和总结，也是这个阶段中国环境法成果的总结、发展的高潮和标志。有幸的是，从1982年年底起，我们武汉大学环境法研究所承担了国务院环境保护领导小组委托的修改1979年《环境保护法》的任务。从1982年底至1985年，我作为修改环保法起草领导小组办公室人员参加修改环保法起草工作，曾进行数月的修改环保法的调研工作，曾参加十几次修改环保法讨论会，为修改环保法写出了《谈修改〈环保法〉的几个问题》、《对〈中华人共和国环境保护法（试行）〉三十三条的分析意见》、《谈环境保护工作方针》、《关于修改中华人民共和国环境保护（试行）修改问题的一些看法》等立法论证文章，并负责主编了《国内外环境政策法规资料选编（内部资料）》（1983年，35万字）、《中国环境政策资料选编》（1983年，35万字），将其作为修订《环境保护法》及第二次全国环境保护会议的大会资料；还编选了《环境保护政策法规资料选编》（1984年，60万字，分上、下两册），供环境法教学、科研活动参考。从1982年开始修改环保法，到1989年12月才正式通过《环境保护法》，是名副其实的“八年抗战”。为了修改环保法，我们修改起草小组成员曾住在北京一个月，白天开会、调研、工作，晚上请教师给我们上英语课，恶补英语。在我们提出的十多稿《环境保护法（建议稿）》中，提出了“永续发展”、“环境保护是一项基本国策”、“公民环境权”等新观点、新内容，其中一些观点很快被国家有关部门采纳。例如，1983年底召开的第二次全国环境保护会议采纳了《环境保护法》建议稿中，采纳了“环境保护是一项基本国策”的提法。通过参与立法实践，我深深体会到在中国环境立法不仅是一个学 501 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 习、借鉴国外环境立法先进经验的过程，也是一个国内有关部门和有关利益各方的艰难的协调过程、博弈过程和综合决策过程。 概括起来，这个阶段环境法发展的特点主要表现在如下几个方面：第一，环境法发展的不平衡性和差别性明显。主要表现是：工业发达国家和广大发展中国家的环境法的不平衡性和差别性很大；环境立法和环境执法、环境立法的目标和手段之间的不平衡性和差别性都相当明显。第二，同部门、同行业的环境资源法律走向系统化，环境法的子体系初步形成。比较成熟的、大的子体系主要有自然资源法体系、环境污染防治法体系、区域开发整治法体系、土地法体系和防治灾害法体系等。第三，环境立法初现综合化趋势，环境法各子体系的相互交叉、渗透加强，跨子体系的法律或跨子体系的综合性的环境立法开始出现。第四，环境法学开始酝酿、形成突破传统法学理论的一些新理论。60年代中期至70年代中期，是各种环境法观点、理论、原则和学说提出、酝酿、讨论、争鸣的时期，环境法学开始本学科的创新活动，开始冲破传统的法学理论。环境道德、生态伦理和环境正义、绿色公平在争鸣中开始传播，环境权从提出、辩论、立法进入实施，“公共资源”理论、“环境资源价值”理论开始形成并发展，污染损害赔偿的无过失责任原则、举证责任倒置原则、环境民主或公众参与原则等开始得到法律的承认，环境影响评价报告、排污许可等开始上升为法律制度，从而使环境法有了自己独特的理论、原则、制度和内容，并导致环境法从传统的法律体系中脱颖而出，逐渐形成为独立的法律部门。第五，环境法律开始重视设立统一的环境监督管理政府机构。从上个世纪70年代开始，各国通过环境立法开始设立专司环境保护职责的政府机构，逐步形成统一的环境监督管理体制。环境管理体制的合理构建与不断完善，推动了环境法的迅速发展。第六，环境标准和环境规划逐步成为环境法体系的一个重要组成部分。许多国家制定了大量的环境标准和环境规划，并将其纳入环境法律法规之中，构成了环境法体系的组成部分，使环境法的科学技术性特点更为引人注目。 二、环境保护发展的第二个里程碑与当代中国环境法的发展 从上个世纪80年代末至今，是现代环境法全面、蓬勃发展的阶段。这个阶段的时代特征和历史背景是“可持续发展”或“和平发展”，故叫做“可持续发展时期”的环境法。 上个世纪九十年代是国际国内形势发生重大、急剧变化的时代，前苏联的解体造成了世界政治经济格局的重大变化；1989年“六四”事件引起了国内政治经济形势的重大变化，1992年初，邓小平同志发表了对我国政治经济发展方向具有重要影响的南巡讲话3。 在环境保护领域，国际社会在20世纪80年代相继发现了日益加剧的“全球变暖”、“臭氧层空洞”和“酸雨沉降”等三大全球性的环境问题，并意识到这些问题与人类的生存休戚相关，它们对人类的生存和发展构成了严峻挑战。世界环境与发展委员会在1987年发表的《我们共同的未来》的报告中，第一次阐述了“可持续发展”的概念，即“可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展”。为此，1989年12月召开的联合国大会决定：1992年6月在巴西里约热内卢举行一次环境问题的首脑会议，以纪念1972年人类环境会议召开20周年，并为发展中国家和工业化国家在相互需要和共同利益的基础上，奠定全球伙伴关系的基础，以确定地球的未来。1990年4月22日，全球141个国家的2亿多人举行声势浩大的纪念“地球日”群众活动，一起发出了“为了孩子而保护环境”的呼声。1992年6月，有183个国家和地区的代表团和联合国及其下属机构等70个国际组织的代表出席了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议即里约会议，有102位国家元首或政府首脑亲自与会；有500多个非政府组织的2万名代表参加了同时举行的非政府组织大会；是继1972年联合国人类环境会议之后举行的讨论世界环境与发展问题规模最大、级别最高的一次国际会议，也是人类环境与发展史上影响深远的一次盛会。这次会议通过、签署了《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等5个体现可持续发展新思想、贯彻可持续发展战略的文件。其中，《里约环境与发展宣言》多次提到可持续发展，强调“各国应当合作加强本国能力的建设，以实现可持续发展”，该宣言所宣示的人与自然和谐、公民环境权、全球伙伴精神、减少和消除不能持续的生产和消费方式、风险防范、污染者承担费用、公众参与、环境污染损害赔偿、环境影响评价等27项原则构成了当代环境法（包括国际环境法）的基本原则、或基本政策、或重要措施和制度。《21世纪议程》 3 “1992年邓小平南巡讲话”，是指邓小平在1992年1月18日到2月21日南巡武昌、深圳、珠海、上海期间发表和一系列重要讲话。1992年2月28日，中共中央将邓小平的南巡讲话作为中央1992年2号文件，向全党下发和传达，号召全体党员、干部认真学习邓小平的重要讲话。 502 可持续发展·环境保护·防灾减灾 提供了一个涉及与全球可持续发展有关的所有领域的行动计划，是在全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领，它还要求各国制订和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，成为各国环境立法关注的基本内容。为这次会议作准备并在全球广泛散发的《保护地球持续生存战略》，提出了可持续生存和发展的9项原则和旨在建立可持续发展社会而采取的132个具体行动，为各国环境立法提供了生态伦理基础和应予关注的主要内容。上述文件要么直接成为当代环境环境法的重要内容，或者作为重要的国际法律规范性文件、政策文件对当代国际国内环境法起着重要而长期的指导作用。这次会议明确把发展与环境密切联系在一起，响亮地提出了可持续发展的战略，并将之付诸为全球的行动，标志着全球中心议题从“斯德哥尔摩时期”的环境保护向“可持续发展时期”的环境保护的重大转变，是人类发展方式的大转变，被誉为人类环境保护史上的第二个路标。这次会议所确立的可持续发展思想、理念和战略，反映的是人类整体对自身发展模式的根本反思；里约会议表明，可持续发展是发展中国家和发达国家都可以争取实现的目标，这种反思所得的结论具有划时代的意义。 里约大会后，许多国际组织和国家纷纷制定、贯彻可持续发展的战略和行动计划，掀起了一场可持续发展的社会变革运动，世界开始进入“可持续发展时期”，环境法制建设开始进入到以“可持续发展”为标志的“可持续发展阶段”。不少国家通过立法，成立了可持续发展机构，如玻利维亚于1992年成立了主管环境事务的“可持续发展和环境部”，克林顿总统于1993年成立了美国总统可持续发展委员会，到1997年已经有150多个国家成立了国家可持续发展委员会或类似的机构。许多国家根据《里约环境与发展宣言》原则11“各国应制定有效的环境立法”的规定，用可持续发展的战略和思想指导环境法制建设，加强环境立法和执法，到1995年，约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，已经将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法；多数国家的宪法已将环境权规定为国家及其国家机关的职责，或者个人、团体和组织的义务和权利，有的宪法已明确承认国民有享有满意的环境的权利。到1995年已有70多个发展中国家制定了综合性的环境法律、有50多个发展中国家确立了不同程度的环境影响评价法律制度。在可持续发展战略的推动下，在环境法领域开始推广一些新的法律制度，如综合决策制度、综合环境影响评价制度、综合许可制度、环境审计制度、环境标志制度、污染物排放总量控制制度、清洁生产制度和新的环境税费制度等。 2002年8月26至9月4日，为纪念人类环境会议30周年和里约环境与发展大会10周年，在南非约翰内斯堡举行了联合国可持续发展世界首脑会议（又称第二届地球首脑会议），有192个政府、104位国家的元首或政府首脑、5000多个非政府组织、2000多个媒体组织出席会议，会议通过了名为《约翰内斯堡可持续发展承诺》的政治宣言和《可持续发展实施计划》（又译为《执行计划》），形成了220多项“伙伴关系倡议”，突出强调了可持续发展的3个支柱即经济增长、社会发展和环境保护相互促进和相互协调的重要性，进一步继承和发展了由里约会议掀起的全球环境保护和可持续发展热潮。这次会议曾被某些人誉为人类环境保护史上的第三个路标。 中国政府十分重视里约环发大会，为环发大会的成功召开发挥了独特作用。在会议筹备过程中，中国邀请41个发展中国家在北京举行了环境与发展部长级会议，发表了《北京宣言》，阐明了对世界环境问题的立场和主张，产生了广泛的影响。在1990年初至1992年底，我正担任国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长，1991年8月我所与外交部、中国国际法学会联合在北京发起召开了“发展中国家和国际环境法”会议，讨论应对全球气候变化和“共同关心”（common concern）等里约会议关注的重要问题，有十多个国家的代表参加会议。在环发大会期间，我国同“77国集团”加强合作，在立场一致的基础上，以“77国集团加中国”的方式共同提出立场文件或决议草案，成为南北双方谈判的基础性文件，在国际上引起了积极反响。李鹏总理代表中国政府出席会议并发表了重要讲话，明确提出关于加强环发领域国际合作的五点主张，受到了会议的高度重视和普遍好评。他还代表中国政府在五大国中率先签署两项国际公约，体现了中国对全球环境与发展事业的高度重视。联合国环境与发展会议，给我国环境保护带来了可持续发展等新的理念、战略、原则和观点，可持续发展开始成为中国特色社会主义建设不断向前的必由之路。里约会议召开之后不久，即当年7月，中国政府着手组织52个部门、300多名专家起草《中国21世纪议程》。当年8月，党中央和国务院批准了外交部和国家环境保护局关于出席联合国环境与发展会议的报告（简称《中国环境与发展十大对策》），指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路，认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。当年11月17日至21日，我筹备、组织和主持了在武汉大学举办的“环境法国际学术研讨会”，专门研究可持续发展的法律和法学问题，来自 503 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 美国、英国、加拿大、澳大利亚、日本、意大利、联合国开发署、联合国规划署和中国大陆、台湾、香港地区的80多名代表参加会议，联合国环境规划署主任亲自写信祝贺。我在会上发表了《论环境法与可持续原则的关系》的论文，初步阐明了可持续发展与环境法、环境法学的关系，这是我国最早研究可持续发展与环境法学关系的论文之一。4我国著名法学家韩德培教授在会上作了题为“武汉大学环境法国际学术讨论会── 一个新起点”的讲话，他指出，“这次讨论会是第一次由中国学术机构发起并作东道主的，有很多来自外国、港台地区和国际组织的环境法专家出席的国际学术讨论会。就我所知，中国过去举办的环境法学术讨论会没有一次能同这次讨论会相比。”当时，正值武汉市举办第一次世界杂技 |
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