梅 宏:论“山口模式”及其制度保障*(二)
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召族头参与红树林管理，成效显著。2002年3月，新屋族头沈祖新得知族人密谋要出动30余人准备在夜间砍10余亩红树林，然后用船把红树林运到海上销赃灭迹，以便占滩造塘用于养虾。沈祖新立即向山口保护区管理站举报，并亲自带领保护区管理人员找到当事人，使这一毁林计划被扼杀在萌芽中。①2003至2005年，族头除了管护红树林外，还在保护区的生态旅游、周边社会治安、对外宣传等方面做出贡献。 2、山口红树林乡村保护组织 2006年，在UNDP/GEF-SOA项目的支持下，山口保护区成立“山口红树林乡村保护组织”，并创建山口周边农村与城市志愿者的互动参与机制。 乡村保护组（VCGs）成员由山口保护区周边村庄居民和学校学生构成，成员从事各种社会职业，多具有小学和中学文化程度。乡村保护组的建立使业已存在的“族头”维持会的作用得到发扬，进一步加强山口保护区管理部门与红树林周边社区的联系，为山口保护区和红树林社区架设起相互交流的平台和沟通的桥梁。乡村保护组的成立吸引了更多社区居民、利益相关者②和环保爱好者参与，并使公众参与管理红树林的方式以组织的形式持续存在下去。保护区开展红树林保护教育、研讨活动，先后举办2007年山口红树林保护与持续利用经验交流圆桌会议、北海民间志愿者与山口保护区乡村组织座谈会等，加深社区居民和周边城市居民对红树林资源依赖程度的认知，使保护海洋生物多样性的活动从红树林社区扩展至城市社区更广阔的范围。 山口红树林社区居民的社会经济发展，不仅可以通过直接的替代生计（如渔业的转产转业等）得以部分实现，还可以通过发挥利益相关者和社区的积极性，带动更大范围利益相关者的关注来间接实现。保护区与乡村保护组联合开展的一系列活动，强化了山口保护区周边社区参与红树林保护的程度，显著提高了保护区周边社区、北海市市民、非政府组织、北部湾地区政府职能部门对红树林的重视。③而今，红树林这个名称已融入当地社会，红树林独特的景观价值和生态品牌逐渐得到市场的认同，以红树林冠名的楼盘、宾馆、产品、餐饮、娱乐、湿地公园的数量日益增加，红树林湿地在净化水质、碳平衡、研究全球气候变化生态效应等方面的价值日益得到社会重视，保护区所在地的山口镇也随着红树林知名度的提高而闻名广西内外，保护区自身的建设发展更是赢得地方政府的支持。④ （三）山口保护区共管委员会与拟成立的“山口保护区顾问委员会” 为处理好利益相关者与保护区的关系，解决好利益相关者之间的冲突与矛盾，北海市政府、山口地区发改委、林业局、环保局、国土资源局组织主要的利益相关群体，共同组建“山口保护区共管委员会”。该委员会保持与保护区内各利益相关群体的沟通、联系，明确了利益相关者的利益及职责，要求利益相关者收集保护区管理中发生和存在的问题，定期或不定期地向共管委员会通报。委员会引进国外自然保护区管理的新理念，举办不同层次的决策者培训班，提高管理者的现代管理水平。 近年来，山口保护区拟议成立“山口保护区顾问委员会”。“山口保护区顾问委员会”的成员拟包括生态、植被、海洋、管理、法律、财政等领域的专家和技术人员。其成立不仅有利于聘请专家、学者深入开展红树林保护研究，还将加速相关科研成果的应用与转化。据报道，保护区计划依托“山 ① 中国人与生物圈国家委员会、广西壮族自治区海洋局：《多方参与的经验与展望——广西山口红树林世界生物圈保护区的十年》，海洋出版社2011年版，第17页。 ② 山口红树林保护利益相关者主要包括：周边社区居民、周边中小学、乡镇政府、市海洋局、县林业局、县环保局、县水产局、县委宣传部、媒体、广西红树林研究中心、北海志愿者协会等。 ③ 中国人与生物圈国家委员会、广西壮族自治区海洋局：《多方参与的经验与展望——广西山口红树林世界生物圈保护区的十年》，海洋出版社2011年版，第16页。 ④ 王献溥、于顺利：《山口红树林生态自然保护区有效管理的成就和展望》，《北京农业》2011年第15期。 226 可持续发展·环境保护·防灾减灾 口保护区顾问委员会”这一智库的力量“山口保护区顾问委员会”的，制定适合保护区具体情况的典型海洋生态系统监测指标体系与评估方法，并根据监测结果提出适应性管理方案。① （四）外引内联，多方参与 山口保护区不仅注重“社区共管，多方参与”在山口保护区范围内的作用，还重视保护区外社会舆论和意识对保护红树林的影响。为此，保护区不断拓展多方参与的地理空间与层次，积极建立与国内外环保组织、机构、姊妹保护区以及专业人士的联系，争取各种途径的财政资助，强化社会对红树林保护与管理的关注与支持。 其实，正是由于山口保护区于2000 年1月被纳入联合国教科文组织人与生物圈保护区网络，才促使保护区管理部门践行社区参与的理念，开拓多方参与的途径，由此逐步形成以“社区共管、多方参与”为特征的“山口模式”。在多方参与红树林保护方面的重视程度上，从高到低依次为国际、国家政府和地方政府、企业。这样的环保赞助模式固然与中国政府的预算程序、企业捐赠法不完善有关，但至少预示着缺少国际经费来源的情况下山口红树林保护多方参与活动资金的潜在危机。 三、“山口模式”亟待制度保障 而今，有关“山口模式”的经验性总结已经付梓②，学理性的研究成果仍不多见，制度化的法律保障尚付阙如。 “山口模式”的核心特征是“社区共管，多方参与”。这一管理模式加强了政府部门、保护区与利益相关者的沟通，有利于保护区与周边社区形成融洽的关系，互利互惠、共赢发展。例如，当地政府在安排生态公益林补偿、扶贫开发、农村能源建设、新农村建设等民生项目时，优先考虑山口保护区附近社区居民的需要，帮助保护区与社区之间形成相互支持、共生共荣的民间“约定”。需要进一步思考的是，保护区与周边社区之间的合作以及与北海市区、北海以外地区的合作，除了政府主导、保护区管理部门积极推动以外，还有什么样的合作基础？山口保护区实行“社区共管，多方参与”，当然不应归为地域现象。当有关部门有意推介“山口模式”时，这一红树林保护区的管理模式是否具有普遍适用性？ 无论是社区共管，还是多方参与、合作，首要目的都是为保护红树林，更准确地说，是为保护红树林湿地生态系统。《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》③第五条予以明文规定：“保护区的保护对象是红树林自然生态系。”目前，人们多用“红树林”一词来指代红树林湿地（或生态系统）④。管理者、研究者必须明确，红树林湿地，这一包涵了多种自然资源的生态系统，要求对其管理应当是基于生态系统的综合管理（Integrated Ecosystem-based Management），而非单纯地保护红树植物。红树林湿地是一个不可分割的有机整体，仅仅保护有林地是不够的。例如，深圳福田的红树林，九十年代保护区内有林地面积保持稳定，但是，自从周边的大片灌丛林和数百公顷的基围鱼塘被城市建设占用，生态急剧恶化，致使1992年至1997年间，陆鸟多样性指数和密度的最高值分别降低了19%和39.1%；鹭科鸟类数量减少了近70%，因为那些被破坏的地方正是鸟类觅食和活动场所。⑤如何保护红树林自然生态系，这应由红树林湿地生态系统本身的性质来决定，“与仅仅管理单个物种的战略或方案完全不同”⑥。 联合国前秘书长安南指出，“在海洋环境中发展生态系统方法，实际上吸收了海洋和沿海地区管理中已广泛采用的综合管理概念。综合管理指的是为实现一整套复杂的相互作用的目标，全面规 ① 中国人与生物圈国家委员会、广西壮族自治区海洋局：《多方参与的经验与展望——广西山口红树林世界生物圈保护区的十年》，海洋出版社2011年版，第36页。 ② 由范航清等著《山口红树林滨海湿地与管理》一书，于2005年7月由海洋出版社出版；由中国人与生物圈国家委员会、广西壮族自治区海洋局编辑的《多方参与的经验与展望——广西山口红树林世界生物圈保护区的十年》一书，于2011年4月由海洋出版社出版。 ③ 1994 年7月1日桂政发(1994)51号发布；根据1997年12月22日发布的广西壮族自治区政府第16号令《广西壮族自治区人民政府关于清理政府规章的决定》进行修正；根据2004年6月29日发布的《广西壮族自治区人民政府关于修改部分自治区人民政府规章的决定》进行修正。 ④ 梅宏、薛志勇：《中国红树林保护区管理与立法研究》，载《中国海洋法学评论》第13期。 ⑤ 王勇军、昝启杰、常弘：《深圳福田红树林湿地鹭科鸟类群落生态研究》，载于《中山大学学报（自然科学版）》1999年第2期，第85-89页。 ⑥ 美国林务局、土地管理局对“生态系统管理”予以定义：生态系统管理是“对整个生态系统进行管理的战略或方案，其中包括所有相关联的生命体，这与仅仅管理单个物种的战略或方案完全不同”。转引自(美)沃克特等著:《生态系统——平衡与管理的科学》，欧阳华等译，科学出版社2002年版，第71-72页。 227 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 划和管制人类活动，以便最大限度地减少用户冲突并确保长期可持续性。这种方法确认保护生态系统要考虑到不同用途的影响，并承认部门方法的局限性以及内陆、沿海和海洋不同用途间的联系。生态系统方法可以被视为综合管理的一种发展，其中更强调生态系统的影响。”①这段论述有助于我们认识海岸带综合管理与基于生态系统的综合管理之区别。后者，简单地说，是“一种以科学为基础保护和管理自然资源的全面方式”。“生态系统”、“综合”和“管理”这三个很难下定义的语词合而为一，势必涉及经济、社会、自然（包括环境、资源、生物）之间非常复杂的相互作用和关系②。结合红树林而言，红树林自然生态系统本身的复杂性决定了其管理的复杂性。有专家指出，我国红树林地理分布的特点使得其管理涉及多层次、多行业的行政管理参与，产生管理机制的复杂性；沿海社区经济发展的不平衡性产生对红树林资源利用的差异性，要求保护管理的针对性；科学研究的薄弱导致红树林生态管理的困难性；我国红树林资源与林地的所有权与使用权的分离, 产生国家红树林保护管理机构对林地实施管理的复杂性。③有鉴于此，红树林保护区应采用适应性管理方法来处理生态系统的复杂性和动态性问题，并力求解决对生态系统功能认识不足的问题。 目前，对“基于生态系统的综合管理”的内容规定得最全面的国际法律文件是2000年《生物多样性公约》第V/6号决定《生态系统方法》④。该文件提出有关生态系统方法的5项导则和12项原则。其中，原则二规定：“应将管理下放到最低的适当层级”。生态系统管理中通常涉及很多利益群体，他们彼此可能相容、互补或互相冲突。确保决策层次和管理方式的选择能够恰当地衡平这些群体间的利益是至关重要的。通常情况（但并非所有情况）下，决策制定行为与管理行为越靠近生态系统，产生的参与性问题、责任问题、所有权问题、公信力以及对地方知识的运用将越多，而这对管理的成功至关重要。《生态系统方法》在“实施指南”中建议，将决策权下放到恰当低的层级，要求上级机构的授权并营造支持的政策环境，并承诺将目前位于过高层级的决策责任下放到恰当低的 |
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