戈华清:论我国跨行政区域环境监管机制(二)
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-103页。 ② 钱水苗 潘竟贵：《跨行政区域环境联合执法机制的探索与思考》http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=30148 2009年12月12 日访问。 ③ 马强 秦佩恒 白钰 曾辉：《我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究》载于《中国人口、资源与环境》2008年第5期第133页。 ④ 张玉军 侯根然：《浅析我国的区域环境管理体制》载于《环境保护》2007年第5期第45页。 88 可持续发展·环境保护·防灾减灾 成功应对便是一例。 其次，协调机制的核心在于协调，而非强制，它能有效调动地方政府行政执法能力。这种协商或协调机制体现了法律对地方政府执法意愿的尊重，是一种自愿原则的体现。这种处理原则在一定程度上也体现了中央对地方环境管理权的支持。其中权力下放是合作管理中最核心的内容，Pomeroy and Berkes在谈到环境管理时，将权力下放界定为“将中央政府的责任、权力、权威系统和合理地下放给更低一级或地方政府机构。”①我国在跨区域污染纠纷的解决主张协商或协调解决，事实上肯定了地方政府在区域环境管理中的主动性与能动性，当然此条文并不能断然否定司法管辖权在跨区域环境污染的适用。 最后，协调机制更易于实现区域性环境行政监管的灵活性与主动性。环境是一个整体，环境介质之间是可以相互转换，相互影响的，这种影响并不局限于行政区域，它往往会通过环境介质的作用(河流、洋流、风力等)、经济贸易、信息系统和人员往来等途径扩散到下游、下风向或其它地区，即便是各个地区的污染物排放和资源开发都达到了各自有关的排放标准或规定的要求，但他们的累积作用仍可能引起新的污染。②这种状况要求环境行政监管一方面要不断地与现实环境条件相结合，另一方面也要给地方环境行政监管提供必要的空间。而协商机制是一种灵活的解决问题的手段，能够在实践中充分地依据各区域环境条件的差异，做出有效的合理的抉择。 （二）协调机制的制约性 从本质上看，协调机制可视为一种广义上的政府间的协作共同管理，而共同管理的核心是权力分配问题，但要想在不同的地方政府中，实现无缝链接的权力分配很困难。从我国环境资源法发展看，我国对于自然资源管理相比环境污染、环境损害防治的成效要好许多，因为“在自然资源共同管理的多维模型是很容易具体辨别的。”③而环境管理（特别是污染防治）中却具有更多的交叉性、非单一性等，这使不同政府间很难在现有的协调机制下真正达成一致。 首先，区域性经济社会利益的需求会压缩环境协调机制的实现空间。受区域性经济利益与压力型体制的影响，有些地方政府可能刻意回避跨界环境监管，并有意规避跨界环境治理。由于我国目前实行的属地行政管理，许多刻意规避污染企业大多会选择在行政区域交界处办厂，污染企业或行业在不同区域之间的这种“游击战术”，造成了某一属地政府难以实现有效监管。况且受政治压力的影响，在区域环境治理中，许多地方政府往往会集中选择最具效应或显性的面子工程，跨区域环境问题往往会成为被忽视的对象，因为跨界或跨区域污染大多不仅难以根治且难以有效规范。第四，属地环境管理中的政府间横向竞争关系不利于实现跨区域环境监管。 其次，地方政府的“搭便车”心理会阻碍其积极性。在低排他成本情况下，个人努力（出价或成本负担）与获得物品之间的联系是很清楚的。而在高排他成本下，一个人可以使用自己没有作出过贡献的产品，这种联系就不清楚④。在各种执法或管理的高排他成本下，大多政府总希望其他政府支付成本让自己搭环保便车，在这样的期望与偏好下，协商机制的最终落实很难成功。这点在流域与海洋环境保护的合作机制中就体现得很充分。况且，策略性谈判和政府间的不信任也会使政府之间很难达成实质性具有可行性的协议。结果导致流域污染更严重、跨界污染更难以治理。这就是由跨行政区环境管理中的高排他成本与偏好选择所造成的相互依赖的两难困境。若再加上污染者或破坏者躲避污染的游击战术、某些受制于利益的诱惑企业或行业主管部门公然违法等加剧执法困难，也在一定程度上抵销了地方政府的积极性。 再次，综合性立法不足导致协调机制在实践中很难发挥效用。虽然我国也制定了大量的关于跨行政区环境管理方面的法律规范，但分散于不同的法律法规之中，目前尚没有综合性的跨行政区环境管理方面的法律; 对国家确定的重要江河流域的立法大多是地方性或部门性立法，很难体现真正的综合性。以跨行政区水环境管理为例，我国现有的一些流域或水域的立法，大多立法的级别和层次太低，缺乏权威性。目前关于跨行政区水环境管理的立法，除了对所有水体都适用的《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《取水许可制度实施 ① Ryan Plummer， John FitzGibbon. Some observations on the terminology in co-operative environmental management, Journal of Environmental Management 2004 (70): 63–72. ② 张志耀 贾吉力：《跨行政区环境污染产生的原因及防治对策》2001年第11期第22—23页。 ③ Ryan Plummer，John FitzGibbon. Some observations on the terminology in co-operative environmental management, Journal of Environmental Management. 2004 (70): 63–72. ④［美］A.爱伦.斯密德 著《财产、权利和公共选择―对法和经济学的进一步思考》（黄祖辉 蒋文华等译）上海三联书店上海人民出版社2006年版第67页。 89 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 办法》外， 还有《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》、《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》、《吉林省松花江流域水污染防治条例》、《黑龙江省松花江流域水污染防治条例 》、《江苏省太湖水污染防治条例》、《江苏省长江水污染防治条例》、《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》、《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》、《环境保护部关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》等。然而这些立法大多是某个行政区域内的条例、行政主管部门的规章或者批复、通知之类的文件，“缺乏应有的权威性， 难以被很好地执行和遵守。”①同时，地方政府间区域过渡性与关联性立法与政策的缺乏阻碍了区域间的行政合作。 复次，协商或协调机制的非持续性不利于跨行政区环境保护。跨区域环境行政监管机制大多具有临时性，这种临时性一方面来源于事后监督，另一方面来自于政府间的合作，但从现有的相关合作机制来看，大多具有非持续性。如《十一省（市区）②环保厅（局）共同应对区域环境问题高层会商框架协议》是备受国内学界与新闻关注的重要跨区域环境问题协商机制中的重要成果，尽管此协议建立了：定期联席会商机制；跨区域环境污染及突发环境事件防控机制；跨区环境污染和突发事件信息共享和协作处置机制；联合后督查机制；信息发布互通机制。③但其内容不具体，主要限于环境信息共享与交流中，而对于此框架协议的适用效力、持续性等方面均没有明确的规范，另外，此框架协议仅是地方环境行政主管部门之间签署，其适用范围明显会受到限制。此外，我国大多跨省（或区域）间的环境问题协商解决机制均具有此特征，如《关于推动粤港两地企业开展节能、清洁生产及资源综合利用工作的合作协议》、《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005～2010年)》、苏鲁边界“6+3”环境保护联席会议、川渝地区环境保护合作协议等。 最后，共同环境需求的差异使地方政府间很难达成稳定的境合作协议与机制。有些地方共同的环境需求已成为地方政府合作的内在驱动力，特别是在区域经济较为发达的地区，环境合作已经形成一定机制。但政府间环境合作的许多共识是靠领导人作出的承诺来保证，缺乏法律效力和稳定性；合作行动的制度化程度相对较低，基本停留在各种会议的层面上，采取集体磋商的形式；由于各参与方经济社会发展的不平衡导致环境目标具有很大差异性；环境治理特别是流域治理中起实质作用的地方政府间关系模式主要是一种垂直的纵向运行机制④，且这种纵向机制与水质监管中的横向机制交叉运行，并不是十分有利流域监管的正常运行。 三、跨行政区环境监管机制模式选择 关于跨行政区域环境问题的机制选择，目前探讨较多大致有以下三个方案：一是垂直管理解决跨区域环境问题。具体途径是地方环境保护机关全部直属环境保护部，并建立专业的环保法庭。其行政首长由环境保护保护部任免，编制由环境保护部制定，行政经费由中央预算负担。也有人认为应该在省级以下环境保护机构直属省级环境保护机关，其行政首长由省级环境保护机关任免，编制由省级环境保护机关制定，行政经费由省级财政预算负担；这种建议主要是针对一些工业园区的污染问题以及省内不同行政区域之间的环境问题。二是改革环境保护部派出机构，增加编制，专门对省级（包括省级）以下环境保护机关的进行协调与监管，同时赋予损害发生地法院的专属管辖权。目前环保部的六大督查中心遵循这种途径，但还有待实践进一步检验。三是建立国家层面的跨行政区环境管理协调机构。可在环境部下增设跨界协调司，专门负责跨行政区环境管理相关工作，如处理重大跨界环境纠纷、组织编制和监督实施国家重点流域及重点区域跨界污染防治规划、组织拟订跨行政区环境管理法规和规章、指导和管理国家重点流域及重点区域环境管理机构等。⑤这种在机制选择在流域管理、一些重要生态区域管理、海陆一体化管理等方面有应用。 从现有的行政管理体制与我国行政执法特点来看，笔者同意第三种方案：建议结合不同情形，可以设立两种有效的跨行政区环境管理的协商机制，一种是临时性的协调机制，与现有跨区域管理的做法基本一致；另一种是设立常设性环境管理联动协商机制，由地方政府的行政首长、环境行政主管部门的负责人及相关主管部门的行政首长组成。这两种协调机制均要求对相邻或相关区域内环 ① 王灿发:《我国跨行政区水环境管理政策和立法分析》， 载《2003 年中国环境资源法学研讨会论文集》， 第452 页。马燕 《我国跨行政区环境管理立法研究》载于《法学杂志》2005年第5期。 ② 指陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆此西北五省和山西、河南、湖北、四川、重庆、内蒙古自治区。 ③《十一省市区环保厅(局)签署<共同应对区域环境问题高层会商框架协议>携手建立跨省界、跨流域联防联控机制》http://sxhbj.shaanxi.gov.cn/admin/pub_newsshow.asp?id=1025780&chid=100049, 2009年12月1日访问 ④ 杨妍 孙涛： 《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》载于《中国行政管理》2009年第1期第67页。 ⑤ 马强 秦佩恒 白钰 曾辉：《我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究》《中国人口·资源与环境》2008年第5期第134页。 90 可持续发展·环境保护·防灾减灾 境质量管理的目标设定标准与执行计划，并就环境治理、污染处理、生态修复等进行全面规划。同时，对于污染或生态破坏严重的地区，应明确要求政府间成立联动环境执法与管理基金机制。从法律体系上说，可以从以下三方面入手来解决之：首先，建立国家—区域( 流域)—地方立法相结合的立体互动的法律规范体系；其次，在环保部的协调下促成不同省际政府之间达成区域、流域、海陆管理的具有法律效力与可执行性的协议，条件成熟的情形下由相关部门联合推动地方政府的流域管理立法、区域管理立法的整合；第三，常设性的流域、区域、海陆管理机构的法律地位要在环境法中予以明确。 在解决跨行政区环境问题中，设立区域间环境信息交换与沟通机制，建立省际环境质量与污染物排放的交接（或衔接）标准十分重要。从近年来所发生的跨行政区域的环境污染与资源过渡开发利用的事件来看，环境信息的沟通不畅是导致区域间环境问题产生的重要原因之一，因而笔者建议：在总量控制前提下，以省级行政区为单元进行环境容量指标分配，据此确定省际交界地区的环境质量标准，作为跨行政区环境管理的重要依据。对未达到交接标准的地区应采取一定的惩罚措施促使其加大环境管理的力度。 环境问题的最终解决需要当事方承担具体的法律责任与之相对应，因而构建行政区的环境损害赔偿或补偿机制十分必要，这种损害赔偿或补偿不是自然人或法人主体间的补偿，而是主要针对累积性或政府行为所导致的环境损害承担补偿或赔偿义务。跨区域的环境问题在形成原因、危害后果的表现、危害承受人的范围、致害人主观过错的认定、侵权行为存在的证据和所受损失的证据收集等方面均有复杂性、特殊性和困难性的特点。特别是在河流污染方面这些特点表现得更为突出，在客观上非常不利于对纠纷的及时有效解决。鉴于目前在实体法与程序法中均没有相关规定，可以从两方面入手：一是从政府自愿合作的层面入手，在中央政府及相关部门主持下，联合某些流域范围内政府主动对其行政区域内的环境行为造成其他区域污染的承担责任，这种责任的承担既可以通过地方立法体现，也可以通过区域联合立法体现；二是根据民法中的相邻关系原则进行处理，相邻地区政府作为代表地方利益的机关法人①能够对造成本行政区域内环境损害而责任主体不清，但明知污染来源于其他行政区的行为，提起诉讼或采取其他法律手段，来补偿生态环境损害。 上面的建议是在现有制度体系内能够解决的问题。区域间环境补偿机制在企业、一些地方政府中已经展开，但大多是在自愿原则下的一种资源利用协议。这种形式具有能动性与主动性，但不具备稳定性，要保障地方政府在环境执法中效力、效率与能动性，环境补偿机制是一种具有外在激励性的重要制度。笔者建议：在构建跨行政区政府间环境纠纷处理机制方面必须坚持从实体法和程序法两方面入手，从诉讼参与人的范围、纠纷的管辖、诉讼程序、证明责任的分担等方面入手，结合跨区域环境纠纷的特点完善纠纷处理机制。在诉讼主体方面， 应当依法确立区域环境利益相关者、环境保护民间组织、国家检察机关在跨行政区域诉讼中的诉讼主体地位。同时应当克服目前民事部分保护严格， 对刑事部分不重视的现象， 使污染和破坏环境者依法承担应有的法律责任; 明确行 |
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